浅析中国政府监督的利弊及改革方向
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   摘要:政府监督在遏制腐败中发挥着极其重要的作用。本文认为我国政府监督具有历史悠久、监督广泛、初具体系的优点,也存在着监督主体不独立、监督制度不完善、监督功效不佳等弊端。因此,应当进一步改革与完善政府监督,对此本文提出了一些建议和设想。  

  完善社会主义市场经济体制,呼唤廉洁、高效、务实的政府。廉政建设是我国当前面临的最迫切的政治任务,在廉政建设中,构建完善的政府监督制度,有举足轻重的作用。那么,我国政府监督的利弊是什么?如何深化我国政府监督的改革和完善政府监督体系?本文

  试就这些问题作些探讨。

  一、我国政府监督的优点

  研究我国政府监督问题,必须从正确分析现行政府监督的利弊入手。

  我国是一个拥有5千年历史的文明古国,阶级社会的历史长达四千年,国家形成和发展的历史在世界各国中是比较长的。古代中国具有丰富的行政管理思想和实践,政府监督就是其中之一。

  政府(Government)是一个持续存在的庞大组织机构,代表国家、公众掌握和行使公共权力,承担着规制、组织、管理、服务、保护等多种职能,是维护社会稳定、保证生产生活进行和国家运转的重要力量。

  “监者,临下也、领也、察也、视也。督者,监察也。”在英文中,监督一词Supervision是由Super(在上)和Vision(观察)组成的。一般认为监督的字面含义是指监察督促,是对被监督对象的行为进行审视的活动。从政治学的意义上,政府监督即行政机关监督,是行政机关为保证行政目标的实现,依据法定权限、程度,对行政决策及其实施进行检查、督促和约束。它属于依靠行政权力进行的法制监督。

  我国政府监督的优点是:

  1.历史悠久

  我国行政监察制度发端于4000多年前的原始公社末期,自夏、商、周(西周)奴隶制国家出现,产生了行政监察制度的刍形,但只以御史、小宰、中大夫等官职兼施监察职能,尚未形成独立体系。秦汉封建王朝的建立,初步形成了御史制度和言谏制度结合的行政监察

  制度格局;此后,魏、晋、南北朝至唐朝期间,两制监察有了较充分的发展,从中央到地方均设有专职监察官,监察体系已渐完整;元明清时期,封建监察制度逐步完备,不仅创立了两制合一的科道制和地方监察行署制,建构起空前严密的监察网,而且陆续制定一些单项的

  监察法规。如明朝的《监督院宪纲》,清朝的《钦定台规》等。

  1840年鸦片战争失败,中国进入半殖民地半封建社会,传统的封建监督体制受到西方资产阶级民主监察制度的冲击。辛亥革命后,民国时期的监察制度经历了临时政府、北洋军阀政府和国民党政府三个时期。这期间的监察制度作为半殖民地半封建社会的上层建筑,既效仿和借鉴西方的议会制,又承袭了中国古代监察制度的传统,建立独立的监察院,初步形成孙中山提出的“五权宪法”(即立法、司法、行政、考试、监察)刍型。

  可见,中国监察制度历史久远,独具特色,对世界影响颇大。尽管作为封建国家组成部分的监察机关的主要任务是加强皇权,抑制臣权,而不是纠弹官吏虐害百姓。但对遏制贪赃枉法,澄清吏治方面也起了一定的作用。我国几千年来的监察制度史给我们留下了许多值得借鉴的经验,如监察机构设置自成系统;独立行使监察权;监察官必须依法行使职权;徇私枉法、渎职失职,加重治罪等,对现代行政监察制度的健全和发展仍有借鉴意义。

  2.监督广泛

  政府监督的主要特点是:(1)政府监督的主体为行政机关自身,属于政府的自我监督。(2)监督行为具有明显的行政工作特点。(3)监督权限相当广泛,监督对象的一切行政行为和职务行为都在行政监督之内。(4)这种监督具有及时、灵活、迅速的优点和经常性、全面性的特点。政府内部的监督,因熟悉情况容易发现问题,便于及时处理,有利于加强行政人员的法律观念和政治,克服和防止官僚主义。

  3.初具体系

  新中国成立55年,我国政府监督体制,几经变化,现已初步形成四类多种的政府监督体系。这多种类型的监督保证了政府职能的有效实施,确保了我国的政治稳定和政治发展。
  
  二、我国政府监督的弊端

  与其它国家相比,我国现行政府监督仍存在一些明显弊端。主要有:

  1.监督主体缺乏相对独立性,容易造成“难监”现象

  政府监督体现着监督权对行政权的制约,其制约效果如何,则取决于监督主体所拥有的地位和权力。然而,中国现行的政府体系中,行政权力过于集中,监督主体无法显示出应有的权威性和相对的独立性,不能起到应有的监督作用。例如在职能监督中,职能机关本

  身就是各级政府的工作部门,存在着领导与被领导的关系;在干部配备上,监督机构的主要负责人,往往由同级党委或行政机关的主要领导成员决定或兼任;监督机构的人员编制、经费开支、生活福利等,由同级政府审定和划拨。再如行使监督权的专门机构行政监察部门、审计部门,设置在政府系统内部,实行双重领导体制,一方面,作为一级政府的组成机构,他们要在政府行政首长直接领导下开展工作,同级政府领导可直接或间接的干预监督工作,尤其涉及到局部利益与整体利益、地方利益与国家利益发生冲突时,就会出现少数行政领导干扰监督工作正常进行的现象,甚至为违法违纪行为说情,开脱责任,致使监察部门难以放开手脚,依法开展监督工作。对上,在纪检监察机关工作的同志深有同感,几部电视剧如《纪委书记》、《大雪无垠》、《苍天在上》形象而真实地反映了这一问题。在这方面,新加坡反贪污调查局直属总理领导,具有相对独立权的作法,值得借鉴。

  2.监督机构职责分工不明确,容易造成“弱监”现象

  经过多年的努力,我国政府已经形成了多元化的监督体系。但从实际运行过程来看,各监督机构分工不合理,相互配合差。有的问题多方面插手,有的事情又无人过问。例如党的纪律检查机关监督的对象是党的各级组织和全体党员。政府信访部门只管来信来访。权力机关是法律监督和人民监督,从解决问题的角度来看只是间接的监督,具体问题的解决要靠有关行政部门。现有行政机关的内部监督机构的职能又是被执行机构所代替,这就使得行政机关内部的上下级之间的监督有其名而无其实,特别是一段监督中自下而上的监督几乎流于形

  式。作为主管法律监督机关的人民检察院理应对所有的违法行为行使检察权,但实际上主要是受理触犯刑律的案件,不受理大量的行政纠纷案件。这类案件如果不符合人民法院的收案条件,就成为无处受理的案件。这种分工不合理,职责混乱,必然造成监督范围和领域疏而

  有漏、相互推诿扯皮的问题,造成政府监督软弱无力的现象。

  3.政府监督法制化程度不高,容易造成“漏监”现象

  政府监督实质上是一种法制监督。但长期以来,中央和地方行政立法体制不健全,权限划分不明确,在协调和完善各序列、各层面行政立法方面困难重重,导致不少部门和地方往往从各自利益出发,自行立“法”建规,形成“立法无序”的现象。更为严重的是,许多法规自相矛盾,甚至与国家法律相冲突,从而直接影响了政府监督工作的开展。

  改革开放以来,我国在推进社会主义法制建设过程中,在政府监督立法方面迈出了较大的步伐,国家先后制定和颁布了一批有关政府监督和反腐倡廉的法律、法规。诸如《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》以及《领导干部廉洁从政若干准则》等。但从总体上来看,政府监督立法还存在着不系统、不完善之处,一是许多应当规定的法律还没有制定出来,尤其缺乏专门性的监督法规;二是一些规定内容的抽象性和执行标准的不确定性,削弱了本身的权威性;三是法律、法规和纪律建立的单一性和非系统性,缺乏预见性;四是监督的法定程序和法律责任不够明确,操作性差。由于法制不健全,事实上“一把手”处于无人监督状态,像广东湛江、福建厦门特大走私犯罪规模之大、活动之猖獗、延续时间之长,正是由于当地党政机关、执法部门的领导成员出现问题而导致严重后果。

  上述“难监、虚监、漏监”现象,在很大程序上制约和影响了我国政府监督机制本身功能的发挥。造成我国政府监督上述弊端的原因是多方面的:既有传统中央集权体制造成的忽视法制和民主建设的历史根源,也有我国建国后长期实行计划经济体制基础上政府运行模式僵化的现实根源;既有我国现行政府监督体制历史较为短暂,对国外政府监督的文明成果借鉴不够的原因,也有我们自身对政府监督重要性认识不到位的原因。纠正这些弊端必须进一步改革我国的政府监督工作。

  三、改革政府监督工作的基本思路

  健全和完善我国现行政府监督制度和体系,必须深化行政体制改革。改革我国政府监督,必须具有创新思维、明确方向、突出重点、扎实工作、形成特色,其基本思路是:

  1.提高行政效率是目的

  在现代国家,行政功能日益扩大,社会变革日益加速,政府必须迅速而有效地执行大量的行政行为。如若不能迅速、有效地行政,则很难保障公民的权益,为公民提供良好的服务。因此,积极的行政不仅要求公正的行政,也要求有效率的行政和服务。中国政府监督不仅仅在于遏制行政权力的滥用,还在于积极推动行政机关的行为更加符合经济、效率和效能的标准。监督是提高行政效率的一个有效方法,通过政府监督,使行政人员提高其工作的责任心,促使他们努力工作,奋发向上,改革工作作风,提高办事效率。

  2.完善宪政体制是方向

  现代国家,无论是三权分立的国家,还是职权分工的国家,都存在某种程度的权力分工和制衡。中国的根本制度是人民代表大会制度,全国人民代表大会是最高权力机关,国家行政机关由其产生并向其负责。《宪法》第5条明确规定:“一切国家机关武装力量、各政党和社会团体、各企业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”实现这一规定就需要有一套相应的、切实可行的制度,其中之一就是进一步明确国家机构的职责权限及其相互关系,建立一套适合中国国情的制约监督机制。因此,在现代社会,权力监督与制约制度和民主选举制度,是构成民主宪政制度的两大基石。完善中国政府监督制度对于建立健全中国宪政体制具有重要作用。

  3.制约行政权力是关键

  行政权力在使用的过程中必然产生两种不同的后果:正面效应和负面效应。权力的正面效应,是指权力发挥其正常职能,指挥和领导公众,整合组织和社会以实现共同的目标。权力的负面效应是指权力的拥有者假公济私,滥用权力,对公共目标和公共利益造成危害。权力的负面效应一旦出现,就会给社会带来极大的危害:一方面直接破坏经济秩序,导致经济损失;另一方面容易引起社会动荡和政治的不稳定。中国政府监督制度的建立和完善,加强对行政权力的制约和监督,尤其是加强对“一把手”权力的监督必然会有力地促进社会的稳定和国民经济的发展。

  4.遏制腐败是重点

  孟德斯鸠说:不受制约的权力必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。政府官员是公共权力的行使者,权力既可以为公共利益服务,也可以为个人谋私利。用权力为个人谋取私利就是一种腐败。近年来,我们虽然加大了反腐败的力度,但一些地方发案率居高不下,腐败问题局部高发率现象时有发生,极大地损害了政府在人民群众中的威信和形象,动摇了人民群众对政府的信心。因此,中国政府决心通过政府监督制约行政官员的腐败行为,严惩腐败行为,维护政府的廉洁,改善和加强政府与人民群众的关系。

  5.完善制度是保障

  加强制度建设,完善政府监督是中国政府在改革开放和新的历史时期探索到一条反腐败的路子。1978年中国共产党的十一届三中全会后,中国政府在反腐败总体思路上逐步形成了两点共识。第一点共识是,反腐败不搞政治运动,而是应该靠加强社会主义民主与法制建设来解决。第二点共识是,在腐败成因上个人的思想、作风问题固然重要,但制度上的问题更为重要、更带有根本性。正如邓小平所说:“……制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”(《邓小平文选》第2卷,第333页。)因此,加强政府监督,搞好反腐败工作的根本出路在于搞好制度建设。

  四、完善政府监督制度的建议

  在上述改革政府监督工作基本思路指导下,还应明确完善我国政府监督的原则、制度及其体系。完善我国政府监督制度应该遵循的原则是:依法监督原则、实事求是原则、政府监督公开性原则、时效性原则、系统性原则、教育挽救干部和惩处相结合原则等。

  在国外(如英国、法国、日本、新加坡),政府监督制度的完善,均离不开国家公务员制度的建设。因此,改革我国政府监督工作也应加快我国各项行政管理制度的建设步伐。这些制度有:

  1.应进一步完善国家公务员制度

  1993年10月,我国颁布《国家公务员暂行条例》,这是我国政府工作人员管理步入法制化的标志。1997年,国家人事部制定颁布了《国家公务员的回避制度实施细则》作为补充。但是,由于时间短,公务员的待遇制度、晋升制度、惩处制度、退休制度、转岗制度等

  尚不够完善,需要从我国实际出发进一步补充和完善。

  2.要继续推行政务公开制度

  十六大报告指出:“认真推行政务公开制度”。肯定了这一制度的合理性,但尚未形成一条法律,无法防止公务人员“暗箱操作”。建议先制定《国家行政机关政务公开条例》,待条件成熟时,制订和颁布《政务公开法》。

  3.尽快出台国家公务员财产申报制度

  财产申报是世界各国对公务人员实施监督的一项基本制度。1995年以来,我国一些地方开始实行县处以上领导干部收入申报和登记,这是一个良好开端。但从实际执行情况看,还缺乏硬性约束力和核实检查的具体措施。有的是在走过场应付了事;有的根本没有如实申报,已被查处的腐败案件也说明了这一点。所以,建议尽快制定《国家公务员个人财产和收入申报条例》,规定各级政府机关公务人员合法收入的范围、标准,违法收入的界定,使这项制度行之有效,广泛实施。

  4.完善有关行政责任追究制度

  行政法制化是依法行政的基本要求,即做到有法可依、有法必依,执法必严、违法必究。经过20多年法制建设,我国已形成中国特色的法律体系,初步做到“有法可依”,摆脱了“文革”时代无法无天的局面。但是,“有法不依,执法违法”的现象仍然大量存在,而我国目前尚无一个系统的行政责任追究法规,有些规定散见在一些法规之中,而且规定不具体,对责任的性质、应承担的责任后果、以及行政、经济责任的界定不够清楚,难以操作执行。所以,为了更好地贯彻落实行政责任制,加强对公务员依法行政和违法必究的监督。迫切需要尽快尽早制订出台《行政责任追究条例》,为行政责任追究提供具体可操作性的规范。这对于加快我国行政法制化具有重要的意义。

  5.完善政府监督制度的体系

  我国已经形成具有中国特色的政府监督体系,构筑了反腐倡廉的思想道德防线和党纪国法防线。目前,我们认为需要在上述教育和惩处两道防线之间构建一道警示训诫防线。

   警示训诫防线运用教训加强制的办法,通过警示、训诫、督察、疏导、纠正等强制性的他律,对已经跨越思想道德防线,开始违反基本的纪律要求和道德规范,已经较为明显地向违反党纪政纪发生量变,已经构成违纪但还属于教育挽救之列的党员干部,将监督关口前移,实行超前防范和动态管理,硬性约束和规范党员干部的从政行为,从而及时提醒一部分人不犯错误,强行控制一部分人少犯错误,警示一部分人改正小错误而不犯大错误。

  警示训诫防线既包括监察建议、廉政谈话、诫勉谈话、述职述廉、信访约谈等已有的监督制度;也包括停职检查、待岗培训、调离岗位、改任非领导职务、责令辞职、免职等组织处理办法。它可以变被动监督为主动监督,事后监督为事先监督,静态监督为动态监督,单向监督为全方位监督,将监督制度化、规范化,进一步强化和完善反腐败监督防范体系。警示训诫防线立足于进一步强化和完善反腐败监督防范体系,是思想道德防线的延伸,党纪国法防线的前移,与两道防线相互关联,互为补充,构成有机统一的反腐败监督防范体系。这既体现了监察机关的监督职能定位,也是行政监察工作在新时期与时俱进的现实选择。例如陕西省监察厅在渭南、汉中、商洛三市29个县区开展警示训诫试点工作,对439名国家工作人员进行了警示训诫,收到良好效果。

  警示训诫防线属于预警监督。预警监督是现行政府监督体系中所没有的。但根据我们在基层的调查研究,建立预警监督不仅很有必要,而且条件完全具备。因此,我们建议在政府内部监督中,应增设预警监督。所谓预警监督实际上就是建立监督的预警机制。它和经济领域预警机制一样,在一个地区或部门设立资料库,建立预警指标,资料来源于信访举报、民意调查、案件查处中获得的各项数据,经数据处理后,能比较客观反映当地或该部门的廉洁指数。廉洁指数设立绿(正常)、黄(预警)、红(问题严重)三种,通过指数来反映部门或地区的党风廉政建设和反腐败状况。同时,可以将该指标与党政主要干部政绩的考核与任免相结合。例如,北京、广州、贵州、甘肃等地设立职务犯罪预防网站,开设有预防服务、警示参考、预防论坛、预防法律等网页。这样,我国政府监督在原有四种类型监督的基础上增加预警监督作业创新内容,其体系就会更加完善。
                                               省纪委研究室            

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