2011年中央一号文件首次聚焦水利，作出了加快水利改革发展的重大决定。省委、省政府把水利摆在更加突出位置大手笔谋划，出台了《贯彻中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定>的实施意见》，并确定2011年为全省水利建设年。省纪委监察厅紧紧围绕省委、省政府重大决策加强监督检查，安排执法监察室牵头开展了全省水利改革发展专项检查工作，并在检查的同时就基层水利改革发展的政策落实、资金投入、项目建设、基层体系等问题进行了调研，此后又多次与省级相关部门沟通，综合分析有关情况，提出若干建议以供参考。

    一、2011年全省水利改革发展基本情况

    2011年，在中、省政策强力推动和各级有关部门的共同努力下，全省水利改革发展的政策框架基本建立，省、市、县三级均立足实际制定出台了促进水利改革发展的纲领性文件；资金投入大幅增加，全省完成水利固定资产投资158亿元；重点项目顺利推进，渭河综合整治、引汉济渭、亭口水库等一大批水利工程相继开工，形成历史上又一个水利建设高潮；体制改革稳步进行，一系列水利改革发展的配套政策法规相继出台，最严格的水资源管理、水价改革、基层水利服务体系建设等工作顺利开展。

    （一）在构建基础政策框架的同时，逐步出台配套政策法规。在省委、省政府《意见》出台的基础上，省政府进一步出台了《关于进一步加强农业灌溉设施建设的意见》和《关于进一步加快渔业发展的意见》等配套政策，并推动《渭河保护管理条例》、《陕西省水土保持条例》等法规草案进入了立法程序。各市（区）贯彻落实中央一号文件和省委、省政府《意见》认识到位、部署及时、宣传深入、落实有力，均结合实际制定印发了推进本地水利改革发展的实施意见，出台了一系列政策措施，初步奠定了水利投入机制、工作运行机制、配套改革体系等方面的政策基础。各市（区）都召开了水利工作大会，凝聚思想，动员部署水利改革发展工作，并开展了声势浩大、形式多样、覆盖广泛的水利改革发展政策宣传活动，吸引了社会各界的关注与支持。

    （二）在大幅增加资金投入的同时，初步建立稳定投入机制。2011年全省完成水利固定资产投资158亿元，较上年度增长33.9%，创水利建设投资历史新高。中省财政性投资110亿元，首次突破百亿元大关，其中中央投资65亿元，较2010年增长45 %，高于全国29个百分点，为西部之首。各市（区）2011年度财政投入也明显加大，西安、咸阳、汉中、商洛等市仅前三季度水利资金投入已超过2010年的120%。在保证水利投资较快增长的同时，全省水利投入稳定增长机制正逐步建立。各市（区）政府按照省上要求，均在本地水利改革发展的实施意见中明确规定了“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设、市县新增财力用于农业的部分主要用于农田水利建设”等内容，保证了水利资金的稳定增长，同时还加大了“一事一议”财政奖补力度，积极吸引金融和社会资金投资水利建设。

    （三）在积极推进重点项目的同时，有效兼顾民生水利工程。在资金保障到位的基础上，全省重点水利建设项目有序推进。渭河综合整治工程建设进度超过预期，引汉济渭工程全线开工，南山支流、安康东坝防洪工程启动，咸阳亭口水库开工建设，延安南沟门水库大坝截流成功，榆林王圪堵、西安李家河水库建设进度加快，东庄水库、汉江综合整治、黄河引水前期工作强力推动，安康洞河、汉中云河、咸阳柏岭寺等一批中小水库相继开工。与此同时，2011年全省农田水利、防洪保安、城乡供水、水保治理等民生水利工程的建设也齐头并进、大规模开展。

    （四）在稳步推进体制改革的同时，健全基层水利服务体系。我省不断创新水利发展体制机制，进一步严格水资源“三条红线”管理，加快建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制制度；深化水务一体化改革，组建了陕西省地下水协会，正在加快组建汉江流域管理局和省水资源调度管理中心；加强省级水利工程管理，出台了《省级水利工程维修养护单位财务管理要求》和《省级水利工程维修养护项目会计核算办法》；积极推进水价改革，出台了《陕西水利工程供水价格管理办法》。同时，大力推进基层水利服务体系建设，结合乡镇机构改革，整合原有的乡镇农技站、水管站等涉农单位，设立农技水利综合服务站，机构编制、人员工资、资产财务由乡镇政府直接管理，全面提升了基层水利服务能力和管理水平。

    二、当前我省水利改革发展存在的问题

    总体上，2011年全省水利改革发展成效大、势头好，实现了“十二五”良好开局，但也存在一些困难和问题。

    （一）水利政策体系仍需完善。虽然各市（区）都专题研究了贯彻落实全省水利工作会议精神的措施，细化分解了“十二五”水利发展任务，制定出台了本地加快水利改革发展的基础性文件，明确了各职能部门的任务分工，但在中、省要求的贯彻落实方面进展仍不均衡，配套政策的细化程度不够、可操作性不强，缺少适用于具体职能部门微观执行工作的实施细则。如，对于省委、省政府《意见》中明确要求的“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，“有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市要从城市建设维护税中划出一定比例用于城市防洪排涝和水源工程建设”等规定，各市（区）财政部门缺少具体的资金提取和管理办法；对于“制定最严格的水资源管理制度”的要求，部分市（区）还未出台相关实施方案。

    （二）资金支持力度仍需加大。资金不足、特别是市（区）配套资金难以到位依然是当前水利建设不容忽视的困难。从2011年11月上旬省纪委监察厅水利专项检查的情况来看，所抽查的水利项目都不同程度地存在市（区）配套资金不能及时到位的问题，个别项目因配套资金不到位导致拖欠工程款，甚至有个别基层政府用征地补偿费、青苗补偿费充抵地方财政配套资金，导致信访事件发生。在抽查项目中，某市两个项目的资金缺口达28亿元；某市4个项目均存在市级配套资金不到位的问题；个别县2010年中央财政小型农田水利重点县项目已通过省市联合验收，但市级配套资金尚未到位；有的水库大坝主体基本完工，市级配套资金尚未到位；个别水库除险加固工程已经竣工，县级配套资金仍然没有划拨。

    （三）项目建设管理仍需规范。在工程建设方面，个别地方水利项目前期工作深度不够，项目施工管理没有严格按照基本建设程序和工程施工要求开展，不同程度地存在未批先建、或者履行基本建设程序不完备等情况。部分项目建设受气候、资金等多种因素影响而进度迟缓。如某高新区病险水库除险加固工程，合同施工期到期时仅完成工作量的45%。在项目经营管理方面，部分已完成项目实际效用发挥不到位。检查中发现一个灌区的泵站更新改造工程于2010年8月底完成全部建设内容，但由于未能与有关部门协调一致，至2011年底尚未投入使用，而同一灌区其余17个在建、拟建泵站在建成后均将面临这一问题。

    （四）基层服务体系仍需加强。由于多年来水利建设投入不足、欠账较多，在基层，基础设施薄弱，工程老化失修的局面仍未根本改变；服务体系不全，管理力量不足的问题依然非常突出；水利人才奇缺、水利科技滞后的形势亦难以在短期内解决，与当前民生水利投资不断增加、建设规模急骤扩大的形势不相适应。

    三、深入推进我省水利改革发展的建议

    （一）进一步细化水利改革发展政策措施。2011年，国家发改委、财政部、水利部等有关部委相继出台了水利建设基金筹集使用办法、从土地出让金中计提农田水利建设资金、把水利宣传纳入公益宣传范畴等一系列具体政策措施，为我省加快水利发展提供了政策引领。我省应加快推动省级支持水利改革发展的相关配套政策出台。各市（区）、各部门在吃透中央政策精神、深入调查研究的基础上，应抓紧制定完善各项配套措施和办法，将中央精神实化、细化到每项制度设计、措施安排中，将部门责任进一步分解为具体措施、纳入日常工作，最大程度地发挥政策效力。

    （二）进一步加大水利建设资金投入力度。充分发挥政府在水利建设中的主导作用，切实将水利作为公共财政投入的重点领域，抓紧落实土地出让收益用于农田水利建设、延长和拓宽水利建设基金、完善水资源有偿使用制度等扶持政策，大幅度增加水利投入。继续加大水利投融资体制改革力度，尽快研究出台对水利的财政贴息、中长期政策性贷款等金融政策和有关税收优惠政策，在保障社会效益、经济效益的基础上，尝试各种建设投资模式，充分用好公共财政、信贷融资、民间投资等各类资金，为全省水利大发展提供资金保障。

    （三）进一步加强水利项目经营建设管理。进一步加大对水利工程建设的监督检查力度，加大前期工作质量检查和奖惩，规范投资计划和资金管理。严格履行立项、规划、环评等项目建设程序，严格执行项目法人负责制、招标投标制、监理制和合同管理制等相关制度。发挥重大项目派驻监督检查组制度，将监督关口前移，从事后监督逐渐转变为事前预防、事中控制和事后检查的全过程监督模式。加大工程质量监督检查力度，严格基本建设程序，牢固树立质量第一、安全至上的意识，坚决杜绝形象工程和豆腐渣工程。更加注重已建成水利工程项目实际效用的发挥，协调相关部门、行业支持水利项目，落实好公益性水利工程维修养护经费和小型水利工程管护经费，确保建成项目及时投入使用，产生社会效益，真正惠及群众。

    （四）进一步加快水利基层服务体系建设。深化水利工程管理体制改革，落实中小水利工程管护主体、管理责任和管理经费。以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化公益性职能，核定人员编制，经费纳入县级财政预算。健全水利科技创新体系，加强基础研究和技术研发，加快成果推广转化，提高水利科技含量和技术装备水平。大力推进水利信息化，以水利信息化带动水利现代化。创新水利人才工作机制，大力引进、培养和选拔各类管理人才、专业技术人才和高技能人才，加大基层水利职工在职培训和继续教育力度，全面提升水利系统干部职工队伍素质，为加快水利发展提供智力支持和人才保证。