陕西建设防治腐败管用制度群的有益探索
中国社会科学院调研组

　　近年来，陕西省把解决社会关注度高、群众反映强烈、实际工作中亟待解决的问题作为着力点，制订了一系列行之有效的惩治和预防腐败制度，形成了防控腐败的“制度群”有效推进了反腐倡廉建设。

　　 一 推进群众点名接访和信访听证终结制度

　　 越级访与重复访是基层信访工作面临的两大难题。出现越级访、重复访的主要原因在于，群众对基层信访接待机构不信任。陕西深入分析群众的信访心理，从接访机制改革着手，改进接访流程，推出领导干部挂牌、群众点名接访和信访听证终结制度，取得了良好效果。

　　 陕西要求县乡两级纪检监察机关公开领导干部姓名、职务、分管工作、联系方式，群众到纪检监察机关举报、控告、反映情况和提出建议意见时，自主选择接访领导。接访领导干部负责协调和督促有关方面依纪依法处理反映问题，并及时回复群众。有的地区还将接访领导干部范围扩展到县、乡两级所有党政领导干部，将接访问题范围拓展到群众全部诉求。为了解决重复访和越级访问题，陕西还推出信访听证终结制度，按照自愿、公正、公平、公开的原则，组织信访当事双方、相关部门和公众评判人员，召开信访听证会，对疑难复杂问题做出终结性处理。信访听证终结制度适用于以下几种情况：一是经过多次调查处理，上访当事人不满意，以致形成重复访和越级访，很可能引发群体性事件的信访；二是涉及多个职能部门、主管单位不明确的疑难复杂问题；三是上访人或有关组织工作人员认为需要通过信访听证终结来解决的其他信访问题。信访听证终结制度一般按七个步骤进行：批准决定；调查核实问题；制订听证会方案；通知参会人员、张榜公示；召开信访听证终结会；反馈信访听证终结结论；跟踪督办。

　　 实施领导干部挂牌接访、群众点名上访制度，提高了工作透明度，强化了纪检监察机关特别是领导干部受理信访工作的责任感，提高了办事效率，有利于及时有效地解决损害群众利益的突出问题。这项制度有利于化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，也提高了广大纪检监察干部的威信。该项制度实施后，群众合法权益得到有效维护，越级和重复上访明显减少。截至2010年9月30日，西安市13个区县、176个乡镇（街道）全部实行了挂牌点名接访制度，全市纪检监察机关领导干部共接受点访5529人，受访问题1716件，解决信访问题1430件，办结率达90.58％，社会反映良好。信访听证终结制度充分尊重群众的知情权、陈述权、申辩权，通过摆事实、讲道理，弄清是非曲直，为解决矛盾、息诉罢访找到了突破口。通过召开信访听证终结会，有效解决了让上访群众有地方说话、有地方诉苦、有地方摆理的问题，使其能充分行使自己的参与权和监督权，密切了党群干群关系。各职能部门在听证会期间组成评议委员会，协同处理接访的问题，避免了相互推诿现象，增强了处理接访问题的科学性与合理性，提高了处理信访问题的办结率。在信访听证终结会上，将信访问题置于公众监督之下，程序严谨，气氛严肃，各参与方充分表达自己的意见，个别人胡搅蛮缠、提出的无理要求也在众目睽睽之下得到辨析，规范了信访工作秩序，有效提升了群众依纪依法信访的层次与水平。

　　 二 实行基本药品采购、定价、配送“三统一”制度

　　 为全面落实国家基本药物制度，纠正医药购销领域与医疗服务中的不正之风，解决群众反映强烈的“看病贵”问题，陕西推行基层医疗机构药品“三统一”制度，即基层医疗机构药品统一采购、统一定价、统一配送，在招标采购价格的基础上加5％的配送费后，医疗机构“零差率”销售，医院向患者出售药物时不再加价。药品“三统一”的过程实行分级负责制：省级负责制定政策规定，组织统一采购；市级负责遴选配送企业，组织统一配送；县级负责监督药品配送、药品质量和药品价格。2009年以来，陕西先后在宝鸡、榆林、咸阳、铜川、商洛等5个市基层医疗机构开展试点。2009年12月，陕西启动了第一次基本药物统一采购工作，实行以省为单位集中公开招标采购，共接待实际投标企业785家，投报品规5155个。陕西纪委组织监督组，进驻采购现场，对各个关键环节跟踪监督。经过评标、开标，共有367家药品生产企业、1034个品规中标。为了满足基层医疗机构用药需求，2010年8月，陕西又制定了基本药物增补目录。2010年11月3日，西安、渭南、延安、汉中、安康等5市和杨凌示范区药品“三统一”启动之后，陕西基层医疗机构药品统一配送制度全面实施。

　　 药品“三统一”制度打破了从流通领域采购药品的限定，解决了过去因药品采购流通环节多、加价高而导致药价虚高的难题。据统计，实行药品“三统一”之后，与国家零售指导价相比，药品价格平均降幅为46％，试点乡镇卫生院门诊和住院费平均降幅达3成。由于采取全省统一采购，医疗机构不参加招标，避免了药品厂家、经销商与医疗机构勾结哄抬药品价格的现象。统一招标采购，统一配送又节约了流通成本，避免了进货渠道混乱的问题，进一步规范了药品流通秩序，降低了老百姓的看病成本。同时，统一配送药品加快了药品流动速度，减轻了基层医疗机构的药库管理难度，也保证了药品质量。

　　 三 推广乡镇公务接待“廉政灶”制度

　　 公款吃喝浪费国家资财，损害干部声誉，败坏社会风气，人民群众反映十分强烈。针对这个问题，中央多次下发全国性文件，各地区、各部门也制定了配套制度和措施，但是，以各种名义大吃大喝的歪风禁而不绝。出现这种情况的原因之一在于，相关规定载体不明、标准模糊，易产生变通做法，进而偏离制度设计初衷，实际效果大打折扣。

　　 陕西省纪委、监察厅在广泛调研和试点的基础上，在全省推广了乡镇公务接待“廉政灶”制度，要求上级机关及其工作人员在乡镇进行检查指导、调查研究等公务活动需要就餐的，严禁在营业性餐馆进行公务接待，一律在乡镇机关食堂就餐，严格控制陪餐人数。“廉政灶”不是在乡镇一级重新建设公务接待专用灶，而是对原乡镇机关食堂进行改造后，将其用作机关食堂和公务接待点。“廉政灶”制度要求，严禁乡镇专门为公务接待宰杀家畜，不得提供烟酒，接待饭菜以地方特色风味小吃为主，严格执行各项接待标准，就餐人员一律按规定交纳餐费。“廉政灶”的接待标准一般为20元/人次。

　　 陕西各地实施“廉政灶”制度之后，公务接待支出大幅度下降。从2010年4月到2010年9月，陕西高陵县普华镇在“廉政灶”接待下乡干部47批、182人次，同比节约接待费用达3万余元；高陵县汤峪镇七八两个月便因实施“廉政灶”制度节约财政开支1万余元；高陵县鹿苑镇2010年5月1日至9月29日，接待干部26批、150余人次，共花费3000元，同比下降70％。“廉政灶”菜品简单，不提供烟酒，让干部免除了酒精和尼古丁的伤害；低标准接待，使干部摆脱了高脂肪、高胆固醇食品的伤害；合理的食谱，保证了干部的营养需求；宽松的就餐环境，避免了以往公务接待的繁文缛节，让干部免去了绞尽脑汁敬酒的压力。在“廉政灶”就餐还节约了时间，提高了工作效率，为干部之间交流感情搭建了平台。由于“廉政灶”严禁提供烟酒和高标准宴请，封堵了资金使用漏洞，干部用餐之后直接投入工作，群众看在眼里，对干部的印象大为改观，舒缓了群众不满情绪。

　　 四 推进政府采购电子化管理执行制度

　　 为促进政府采购更加公开公平公正，从源头上预防腐败，陕西于2010年5月21日下发了《陕西省电子化政府采购办法（试行）》和《陕西省推进电子化政府采购工作实施意见》，要求从省本级到市、县（市、区），分步分级实施电子化政府采购制度，用两年时间，建成涵盖全省各级财政主管部门、采购单位、政府采购代理机构、评审专家、供应商在内的电子化政府采购管理和执行平台，实现从政府采购预算编制、计划报审、项目组织实施、合同签订、资金支付、现场监控等全过程的网上管理，形成行为规范、竞争有序的电子化政府采购工作机制。推行电子化政府采购，陕西坚持与政府采购制度、部门预算、国库集中支付、非税收入和国有资产管理等财政支出改革相结合，基本建设统一规划、统一标准、统一建设，防止重复建设与资金浪费，力戒程序繁琐、形式复杂。目前，陕西政府采购管理交易系统，已经实现了信息公告同步发布、专家异地网上随机抽取、评标现场远程监控等功能。2010年上半年，陕西选择21家省级单位试行网上采购，采购单位从网上申报采购计划，财政部门网上审批下达。2011年底前，陕西将完成全省电子化政府采购推行工作。

　　 政府采购电子化管理与执行制度，大大提高了采购效率，降低了采购成本，促进了公平竞争，有利于从源头上预防政府采购领域各个环节的腐败行为。

　　 五 实施乡镇办案协作区制度

　　 纪检监察机关自身建设是反腐倡廉建设的一项基础工程，纪检监察干部队伍素质的高低、工作水平的优差、管理机制的顺滞，直接影响着党风廉政建设和反腐败工作的成效。许多基层纪检监察组织经常面临办案力量薄弱、业务不熟练、人情干扰大、监督不到位、效率低下等难题。2008年，陕西安康市汉滨区纪委监察局在实践中大胆创新，打破乡镇行政区域界限，实施乡镇办案协作区制度，为破解此类问题找到了好办法。2010年，陕西将乡镇办案协作区制度作为新“五项制度”之一在全省推广。

　　 乡镇办案协作区制度，按照“就近连片，优势互补，有利工作”的原则，将区县乡镇划为几个办案协作区，每个协作区成立一个案件检查工作指导组，由区县纪委常委任组长，进行协作办案。“联查”、“联审”是乡镇办案协作区制度的主要运行方式。“联查”即对协作区的所有纪检监察干部统一调配使用，调查本协作区内需要查办的案件；“联审”即对协作区内查结的案件统一安排审理。区纪委经排查认为重要而复杂的案件或乡镇纪委认为查处有困难、有阻力的案件，由案件检查工作指导组协调协作区内的办案力量办理。为保证这项新制度顺畅运转，各区县还建立了办案人力资源库，根据办案需要，从资源库抽调办案人员，并实行案发地纪检监察干部回避制度。

　　 实施乡镇办案协作区制度，促进了线索排查的经常化，办案的规范化和案件监督的常态化，有效化解了乡镇办案工作难题，提升了乡镇纪委办案的质量和效果。这种有效整合基层纪检监察力量进行协同办案的做法，为基层纪检监察工作机制改革蹚出了一条可供借鉴之路。

　　 六 全面推进村民监督委员会制度

　　 在新农村建设的实践中，如何加强农民民主政治建设，实现民主自治的新突破，一直是各地面临的重要课题。陕西积极吸收基层自治智慧，完善村级民主监督的组织形式和工作机制，在试点的基础上，在全省推进村民监督委员会建设，为解决监督农村干部问题提供了新的思路。目前，这一制度已在全省推开，共建立村民监督委员会27113个，占行政村总数的99.5％。

　　 陕西在推进村民监督委员会制度中，坚持民主选举，差额提出候选人，报乡镇党委备案后，提交村民大会或村民代表会正式投票选举，不搞指定或委派。在选举中，将遵纪守法、坚持原则、诚实守信、公道正派、熟悉村情、具备一定政策水平和监督能力，作为候选人的必备条件。同时实行严格的回避制度，村“两委会”成员及其近亲属不得作为候选人。村民监督委员会的选举一般与村委会换届同期进行，任期与村委会相同。

　　 村民监督委员会主要履行“四项职责”：监督村委会及村干部执行党的路线方针政策情况；监督村民会议或村民代表会议决议的执行情况；监督村务公开执行情况；监督村干部廉洁情况。监委会享有“八项权力”：对“三农”投入项目资金的监管权；对村级事务、财务管理的监审权；对村级重大事项决策的建议权；对村务、财务执行情况的质询权；对村干部不廉洁、不公正、不民主行为的反映权；对村干部违规违纪违法决策的否决权；对不称职村干部罢免的提议权；对被误解村干部的保护权。

　　 在各级政府对“三农”投入资金日益增多，村集体经济迅速发展，村干部掌握的资源越来越多的形势下，建立村民监督委员会是完善农村干部监督体制的有益探索。陕西村民监督委员会突出了村民的监督主体地位，弥补了现行村民自治组织架构中缺乏监督的制度性缺陷，有利于形成决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和制度框架。村民监督委员会的设立，满足了村民参与村级事务管理的正常诉求，改变了村级原有的监督独立性不强、主体不明、效果不佳的状况，完善了村民自我治理的结构。村民监督委员会为民意舒畅表达提供了渠道，有利于村民委员会合规履行自身职责，有利于维护农村社会稳定，有利于有效预防农村基层干部腐败。

　　 七 构建基层党务公开工作制度

　　 党务公开是党内民主的“加速器”、党风廉政建设的“助推器”、密切党群关系的“催化剂”，也是一项系统、复杂、长远的党建工程。近年来，陕西坚持自主与点题相结合，创新党务公开平台，扩大党员参与渠道，走出了一条基层党务公开的创新之路。

　　 根据党组织的工作性质和特点要求，陕西按步骤、分层面把党员有所求、基层工作有所需的事项及时公开，坚持将党内制度、班子分工、学习计划和联系服务群众内容固定公开，将班子履责、廉洁自律和经济社会发展指标完成情况定期公开，将党组织重大决策、干部任免、党员违纪、评比表彰、民主评议随时公开，促使党务公开工作科学化和规范化。陕西各地也积极创新公开方式，探索符合实际的基层党务公开之路，取得了一些新经验。西安市新城区按照“党员关注什么就公开什么”的指导思想，把重大事项、民主决策、大额度资金使用、干部人事任免调整、领导干部廉洁自律等热点问题，按照不同领域分类制定《党务公开实施意见》和《党务公开目录》，包括县委、县直机关、县直部门、县属事业单位、检法两院、乡镇、街道、农村、社区、学校、医院、企业等基层党组织，对于尚未纳入《公开目录》或没有公开的事项，党员可向基层党组织申请公开。新城区还创新党务公开平台，在采取传统形式进行公开的同时，实现公开载体“多维化”，通过电信网络、门户网站、电子博客、滚动屏、触摸屏、社区博客和QQ群等手段，公开党员关注的信息。为增强基层民主监督的实际效果，新城区近百个基层站所党支部，面对面向行政管理或服务对象公开述职述廉、公开服务承诺、公开测评和征求意见并接受质询。在公开时限上，新城区坚持公开时间与公开内容相对应，定期公开与不定期公开相结合，在《公开目录》中将公开事项划分为固定公开、定期公开和随时公开等三类。新城区城管执法局、西一路街道等单位实行了“预公开”制度，凡是与群众利益密切相关的重要事项，都要利用公开栏、印发征求意见稿、召开会议和通过网络、新闻媒体等形式，在一定范围先进行期限不少于半个月的预公开，充分听取党员意见，进行必要的修改完善后再次公开。新城区还着力完善党务公开意见收集反馈机制，各级党组织开通了书记热线电话，政府网站设立了民意征集、群众评议栏目，各街道社区建立了连心桥，对党员关心关注、有疑问想知道的问题及时解答。

　　 经过实践探索，陕西基层党务公开工作取得了初步成效：一是调动了党员干部群众干事创业的积极性。通过实施党务公开，保障了党员干部群众的知情权、参与权和监督权，使党员对党内事务有了更多了解和参与，密切了干群关系，激发了党员干部的工作热情，形成了谋发展、议发展、求发展的良好氛围。二是拓宽了民主管理、民主监督渠道。党务公开使基层党组织的工作置于党员的监督之中，有利于广泛听取党员的意见建议，使各项工作具有广泛的群众基础。三是促进了党内决策的科学性和规范性。通过实行党务公开，把党内重大事项和决策及时公开，增强了党务工作的透明度，增强了党内决策的科学性和规范性。

　　 八 尝试各类领导干部离任交接制度

　　 做好各类干部的离任交接，是保持党委政府各项工作延续性的重要内容，也是离任干部的职责所在。长期以来，由于缺乏相应的制度规范，致使交接工作难以正常实施或者流于形式，离任者往往“调令到手，抬腿就走”，而继任者则是“新官不理旧账”。交接过程中的“职责不清，是非不明”，不仅影响对离任干部任期责任履行情况的正确评价，也影响了新任干部全面有效地开展工作。由于交接不清，致使遗留问题不能及时解决，容易造成人力、物力、财力的浪费，甚至造成重大经济损失或者群体性事件，常常难以界定新官与旧任的责任。更为严重的是，由于监督不力，还容易滋生各种腐败现象。鉴于以上情况，自2008年起，陕西省西安市先后在阎良、未央、莲湖3个区试行了领导干部离任交接制度，2010年9月份开始，在13个区县全面推行了此项制度。

　　 西安市规定，各区县党政机关、社会团体、事业单位和国有企业的正职领导或主持工作的副职领导干部，在调任、转任、轮岗、免职、辞职、辞退时，填写书面交接书，将经济事项、重点工作以及存在的遗留问题详细列出，交与接任领导干部，保证一个单位的工作不因领导的变换而出现中断或延误。西安市阎良区在充分整合各类监管力量的基础上，出台了《阎良区党政领导干部离任工作交接办法（试行）》和《阎良区党政领导干部离任工作交接办法（试行）实施细则》，对离任交接工作的主体、内容和程序进行了统一规范，并成立区领导干部离任交接工作领导小组，专门负责离任交接工作的具体组织协调、执行落实和监督管理工作。阎良区把处级以上干部作为监管重点，明确规定区委、人大、政府、政协的工作部门、群众团体、区属企事业单位和各镇、街道正职领导干部或主持工作的副职领导干部，在任期届满或者任期内调任、转任、免职、辞职及其他原因离开领导岗位前，必须按规定办理书面交接，履行交接手续。按照交接事项与工作职责对等的原则，力求交接事项全面具体，真实反映离任干部的工作思路、职责、实绩以及未完事项等。阎良区规定，离任领导干部要在宣布任免之日起7个工作日内办结交接手续，根据规定的交接事项，以书面报告形式实事求是地反映各类情况。离任交接工作领导小组组织召开专题座谈会，为交接双方提供面对面讨论工作、明确职责的交流平台，交接双方分别对交接内容确认后，在《交接书》上签字。领导小组办公室对交接资料建档立卷，实行档案化管理，对离任交接报告书在适当范围内予以公示。对不按规定办理交接手续的，不予办理编制、工资等调动手续。同时，对离任交接报告中涉及的事项进行监督检查，组织审计、财政部门对离任干部进行离任经济责任审计，对其任期内的资产负债、财务管理等情况做出全面客观的审计评价。此外，发放“党政领导干部离任交接工作回访单”和“党政领导干部离任交接工作督办通知单”，对离任交接事项进行长期监管，检查核实交接工作的具体落实情况。

　　 实施领导干部离任交接制度，把以往的“良心活儿”变成了用科学的指标量化，用规范的制度管理和有效的措施保障施政行为，不仅提升了管理水平和公共形象，也为完善干部监督体制、强化领导干部廉洁自律产生了重要影响。领导干部离任交接制度填补了干部交接管理的制度缝隙，促进了管理机制的完善，有利于理清干部任期内的经济责任和工作职责，便于对干部任期内工作业绩进行科学评价，保持了管理工作的延续性和有序性。领导干部离任交接制度，为加强干部监督提供了有效的制度平台，使事前、事中和事后监督，上级、同级和下级监督得到有效结合，提高了干部管理和监督的效能，也为监督“一把手”提供了有力抓手，强化了领导干部的责任意识和自律意识。

　　 陕西打造管用制度群实践的启示

　　 （一）制度建设要有“问题意识”，抓住重要领域和关键环节

　　 陕西在制度建设过程中，不求大而全，针对问题，各个击破，制定了一系列行之有效的“实制度”，形成了“制度群”、“规范网”，实践效果好。其提示的要义是，在制度建设中，应该避免“为了制度建设而建设制度”的不良倾向，特别要杜绝“政绩制度”。制度建设应作为一项长期任务来抓，长远布局、稳步推进。现阶段，制度建设首先要抓住重要领域和关键环节，然后以点带面，实现制度联动，本着“发现问题——制定制度——解决问题”的原则制定制度，避免铺摊子、撑门面、“看上去很美”。

　　 （二）制度建设要以“管用有效”为目标，增强新制度的针对性和可操作性

　　 陕西省纪委在介绍制度建设的做法时特别强调“制度要管用有效”，“管用是衡量一项制度是否合格的底线标准”。确保制度“管用有效”的基本前提应是制度须具有针对性和可操作性。所谓针对性，是指在制定制度时要针对存在的问题以及可能出现的问题设计制度；所谓具有可操作性，是指设计的制度要有抓手，能够切实得到贯彻落实。制度建设特别是基层制度建设最忌讳口号式的干条条。陕西制定的制度之所以普遍能够得到落实，取得良好效果，关键原因在于其具有针对性和可操作性。其提供的启示是，在进行制度建设时要有事说事，切忌无病呻吟；要有实在抓手，切忌空洞虚浮。

　　 （三）制度建设要有“一盘棋”的宏观思路，重视制度的系统性和配套性

　　 制度的系统性和配套性是制度建设的内在要求，制度如果缺乏系统性和配套性，就不能有效发挥作用。制度体系的建立就像编织一张规范网，每项制度都应成为网上的一个结点，而不应该游离于规范网之外。制度之间应相互衔接，紧密配合，才能形成既有根本制度、具体制度、实施细则，又有实体性制度、程序性制度和保障性制度的制度体系。陕西在制度建设中认识到了制度建设系统性的重要性，高度重视制度之间的互相联系、互相依存和互相呼应关系，立足全局，加强整体规划和统筹协调，保持党内制度与国家法律制度协调一致，保持上下位制度和同位阶制度之间的衔接协调。陕西的做法告诉人们，在制度建设的过程中，要准确把握新制度在制度体系中的地位，在制定制度之初就将配套性措施纳入规划，同时设计、同时部署、同时执行、同时检查。

　　 （四）制度建设要与惩防体系建设的有关环节相结合，不断提高制度的执行力

　　 胡锦涛总书记在党的十七届四中全会上指出，制定一份好的文件不容易，把文件落到实处更不容易。建立健全反腐倡廉制度的目的，是通过执行制度深入推进反腐倡廉建设。陕西在抓反腐倡廉制度建设的过程中，特别强调制度的执行力，全面部署、统筹安排、协同并进，将提高制度的执行力放在突出地位，将制度的执行融入惩防体系建设的各个环节，加强制度执行的组织领导，加强制度宣传教育，加强制度执行监督检查，坚决查处违反制度的行为，督促领导干部作执行制度的表率，取得了很好的效果。陕西的做法提供的启示是，如果制度得不到有效执行，党和政府的公信力就会受到质疑，制度空置与“制度白条”产生的辐射性恶果，会消解反腐倡廉建设各项工作的效力。

　　 （五）制度建设应坚持“以人为本”，解决人民群众关心的问题

　　 陕西在建章立制时，从群众的需求出发，倾听群众的呼声和要求，把维护群众切身利益当作反腐倡廉制度建设的根本出发点，以具体行动实践立党为公、执政为民的宗旨，有效地促进了社会的和谐稳定。“纪检监察机关领导干部挂牌群众点名接访”制度、“村民监督委员会”制度、“公务接待‘廉政灶’”制度、“基层医疗机构药品采购、价格、配送‘三统一’”制度等，无不体现陕西在制度建设中以“民生为本”的出发点。全心全意为人民服务是党的宗旨，党的一切奋斗都应为了让人民过上幸福、安康的生活。反腐倡廉建设作为社会主义现代化建设的保障，其出发点和落脚点都应在维护和实现人民群众的利益上。制度的制定和实施如脱离了人民群众，成为小系统、小圈子、小范围内的自说自话、自我陶醉的东西，必将成为无用之物、露水浮萍。在反腐倡廉制度建设中，应始终把维护和实现人民群众利益作为制度创新的出发点和落脚点，将“能不能方便群众表达利益诉求，能不能解决群众实际问题，能不能获得群众认可”作为制度建设的前置性设计要求，使反腐倡廉制度建设真正成为体现为民执政宗旨的根本性保障。