农村集体“三资”即农村集体经济组织所拥有的资金、资产和资源。农村集体资金包括现金和银行存款；资产是指集体经济组织投资兴建的建筑物、机器、设备等固定资产，以及水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业物资、债权等其他资产；资源是指法律法规规定属于集体所有的土地、林地、荒地、滩涂、水面等自然资源。

    一、存在问题

    就现实情况来看，1982年实行家庭联产承包责任制后，由于村级收入减少，县、乡两级逐渐放松了对农村集体“三资”管理，由此引发的农村不稳定因素和问题比较突出，群众意见很大。从近年来县纪委受理的涉农信访件中，70%以上都与农村集体“三资”管理有关。通过调研走访，农村集体“三资”管理中存在的主要问题表现在：一是管理不严。农村财务管理制度不落实，账务混乱，白条入账相当普遍，账务公开不全面、不及时、不真实，胡支乱花现象严重；二是处置不当。在集体资源的开发利用上，存在程序不合法、手续不完整、承包费用不入账、合同不规范等；三是产权不清。没有建立集体资产台账，造成资产权属不清、争议较大，甚至长期闲置。对政策性补助形成的集体资产，大都未作明显界定；四是干部不廉。由于监管缺失，部分村组干部在集体资产的发包、出租以及村基础设施建设中暗箱操作，谋取私利，利用手中权力，虚开发票，贪污贿赂，侵吞集体财产或者为亲朋好友谋取便利。如集体土地发包、分红等都由是村官个人说了算。这些发生在群众身边的腐败问题，严重侵害了群众利益，影响着农村和谐稳定。透视我县近三年涉农的230起信访件，217件与“三资”管理有关，占涉农信访总量的80%。如群众举报某村干部将国家给农民的地膜玉米补贴款8.2万元领回后，只给村民发放了3.2万元，其余全部挪作他用。某村干部王某在该村拆迁改建过程中，钻“三资”管理不规范的空子，贪污村民补偿款28万元，引起100多名群众多次到市、县上访，直至判刑入狱群众才息诉罢访。

    总的来说，部分村级“三资”管理长期处于放任自流的状态，账务是多年累积的糊涂账，管理是新官不理旧账，民怨、民愤主要集中在这一领域，尤其是涉及开发的村组，集体“三资”总值急剧增加，亟需提上监管日程。

    二、主要做法

    实践表明，群众或同级的监督是软弱无力的。只有上管一级，才能真正起到管理约束作用。为此，在多方调研的基础上，从去年5月份起，我们推行了“农村集体‘三资’乡镇监管服务制”。具体做法是：以清产核资为切入点，以“上级监管服务”为落脚点，以“制度+科技”监督为着力点，全面构建“产权明晰化、组织网络化、操作程序化、运作阳光化、监督多元化、管理信息化”的新格局。

    1、强化领导，明确“谁来管”。首先在领导层面，成立了由县委书记、县长任组长的“三资”监管领导小组，副组长由县委、县政府分管领导和县检察长、县公安局长组成，领导小组下设办公室，办公室主任由县委常委、县纪委书记担任。其次在执行层面，按照“有场地、有机构、有人员、有设备、有牌子、有印章”的“六有”标准建立了县“三资”办和乡镇（管委会）“三资”监管服务中心。乡镇（管委会）“三资”监管服务中心主任由乡镇长（管委会主任）担任，固定2—4名干部专门负责具体的业务工作。

    2、摸清家底，明白“管什么”。高陵县制定了《关于开展农村集体“三资”清理工作实施方案》，由县纪委牵头，农林、财政等部门参与，对各村的“三资”进行全面清理。清理时间段为1982年家庭联产承包责任制开始到2012年5月底。通过对各村账目审查、实物清点、实地测定、入户走访，逐一摸清“三资”的金额、数量、价值、面积和去向，经村民代表大会审议清查结果，张榜公示无异后，分类造册登记，报乡镇审查备案，做到“三资”家底清楚。

    为有效确保完成清产核资任务，县纪委提出了工作时限、工作进度、工作任务“三明确”，由纪委各常委带队，经常不打招呼到各村组查看进度，对督查情况一周一通报。并及时组织召开乡镇党委书记会议，面对面研究整改措施。截止6月底，全县88个村共清理出资金556.7万元、资产5.2亿元、机动地3.3万亩、集体建设用地1.5万亩、家庭承包地19.5万亩、宅基地3.8万亩、其他土地类5256亩、土地类合计28.7万亩。同时，乡镇（管委会）完成了阶段的资料归档整理工作，所有“三资”清理档案资料一式三份，分别由县“三资办”、乡镇（管委会）、各行政村存档管理。

    3、设定权限，解决“如何管”。经村民代表大会通过后，村集体经济组织将其所有“三资”处置事项全部委托乡镇（管委会）“三资”监管服务中心进行监管。乡镇（管委会）“三资”监管服务中心在坚持村级“三资”“所有权、使用权、审批权、收益权”不变的原则下，严格按照《高陵县村级资金管理办法》、《高陵县农村集体资产资源处置办法》等6个办法和《农村集体“三资”监管服务制度》等9项制度以及《村级资金核算流程图》等7个流程图，对村级“三资”处置的必要环节、运行程序进行规范监管。一是明确资金审批权限。1000元至5000元之间的开支，必须经过村民主理财小组长、村监会主任、村民代表、经办人、村书记、村主任在原始票据上签字，乡镇监管服务中心审核，方能报销；５000元以上的支出，还必须经过村民代表会议同意。二是明确资产、资源处置权限。凡是村上处置资产、资源事务，必须填写登记表，经村民代表会议通过、村民监督委员会主任审查、签字、盖章，然后进行公示，接受村民监督。对资产处置、资源开发、工程项目建设在3万元以下的，由乡（镇）监管服务中心监督村上自主实施；对3万元以上的，由乡（镇）“三资”监管服务中心组织实施；对在30万元以上的，由县“三资办”组织实施。三是出台《高陵县违反农村集体“三资”管理规定责任追究暂行办法》。重点针对村干部可能出现擅自决策、乱批条子、私设账户、违规开支、挪用公款、以权谋私等24项违规行为，建立责任追究制度，要求村干部严于律己，防止和杜绝违纪违规行为。

    4、上管一级，实现“管得住”。乡镇农村集体“三资”监管服务中心成立后，受各村村民代表会议委托，对各村“三资”进行监管服务，严把四道关口：一是严把票据印章关。要求各村统一使用县农经部门印制的盖有乡（镇）“三资”监管服务中心财务专用章的票据，杜绝白条子或其他不规范票据入账。二是严把“三资”账户设置关。每一个村只能在指定的金融机构开设一个集体资金账户，实行单一账户管理。三是严把“三资”事务程序审核关。认真审核各村处理“三资”事务的工作程序，对违规越权行为及时制止。并对各村涉及“三资”资金往来的情况进行统一核算，做到一周一记账、一月一公布，防止违反财经纪律的现象发生。四是严把招投标关。对资产、资源的承包、租赁和工程项目，履行民主决策程序，严格审核监督，组织公开招投标，村上不得自行实施。

    5、网络公开，保证“管得好”。为充分调动群众监督的积极性，我们积极运用“制度+科技”的理念，开发了“三资”管理软件系统，开通了《高陵县阳光惠民网》，在乡镇（管委会）设置了触摸屏查询系统，对农村集体“三资”进行电算化管理、信息化处理、网络化监控，对“三资”运行情况阳光操作，让群众实时监督。《阳光惠民网》的“农村集体‘三资’监管”版块有三大功能：一是网络化动态监管功能。可全过程实时监控农村集体资产、资金、资源的经营管理情况。二是自动预警功能。可对资产资源变动、费用超标、大额收支情况进行自动提醒，避免各种违规操作和违纪行为发生。三是全程电子留痕功能。对账务处理进行全程记录，每笔业务、每个环节的处理过程，在系统中均可追溯、可查询、但无法更改，避免各种违规操作和违纪行为发生。

    针对不会上网的群众，我们还在县党政服务中心和10个乡镇（管委会）便民服务中心设置了触摸屏，同时连接42寸液晶电视同步显示查询《阳光惠民网》信息，公开涉及群众切身利益的粮食补贴、救济资金等所有惠民政策和被补助人的具体情况。特别是对各村的资金、资产、资源数量、变动情况等，既有收支结果显示，又能反映审批流程，让农村“三资”集体用得清楚，群众看得明白。

    三、初步成效及今后打算

    农村“三资”的有效监管，为高陵开展城乡统筹试点提供了坚强的政治保障：一是基层组织建设得到明显加强。通过理顺管理体制，健全监督机制，让农村干部对腐败“不敢为”、“不能为”、“不想为”、“为不成”，村党组织的凝聚力、战斗力有效增强。如榆楚乡皇册村在统筹城乡发展中土地补偿款额巨大，政府和群众都曾担心资金安全问题。但由于实行了“三资”乡镇监管制，一年来，村干部经手的上千万资金，没发生任何问题。二是干群关系得到明显改善。群众的民主权利得到充分保障，农村基层政权逐步由“为民做主”向重在制度设计，群众的事“由民做主”的转变。其中《阳光惠民网》开通以来，已受理群众举报村组干部挤占挪用惠民补贴、民政救济款等违纪行为5起，拒付不合理开支7万余元，3名村干部被诫勉谈话，2人被撤职。群众高兴地说：‘三资’用‘电子眼’管，给我们吃了‘定心丸’。”三是社会稳定和经济发展得到明显促进。高陵连续七年保持了全省“无进京非正常访、无来省集体访、无信访积案”的“三无区县”。2011年入围“全国县域经济科学发展十大范例县”。

    下一步，我们将通过“三个强化”，不断提升“三资”监管水平。一是强化队伍建设。针对当前县乡“三资”管理专业人员十分缺乏的实际。一方面加强对现有工作人员的业务培训；另一方面积极会同人事部门招考专业人才，保证每个乡镇（管委会）至少有1名农村经济管理专业人才，满足日常监管工作需要。二是强化监督检查。县纪委将组织相关部门加强督促检查，确保将县委、县政府对“三资”监管工作的各项部署落到实处，及时解决推进过程中出现的问题。特别是要重视解决“组一级‘三资’”的管理情况，对于敷衍应付、工作拖拉的，坚决启动责任追究机制。三是强化绩效考核。建立健全考核奖惩机制，将乡镇（管委会）、村“三资”监管工作纳入责任制考核范畴，有效调动和发挥乡镇（管委会）、村规范“三资”监管的积极性。加大“三资”审计力度，实行年度审计和专项审计相结合，每年选择一定数量的村进行审计，严肃查处违纪违法行为，确保农村“三资”安全使用与规范管理。