近年来，西安铁路局按照中央和部党组关于着力提升反腐倡廉科学化水平的部署要求，积极探索并不断丰富“制度+科技”预防腐败工作思路，防控廉政风险，取得较好成效。最近，我们就此项工作推进情况进行了调查研究。

    一、探索与实践

    推行“制度+科技”预防腐败工作，该局坚持将科技手段融入制度设计，强化制度执行；坚持聚焦于不廉洁问题易发多发领域和关键环节，加强制度和科技手段创新，促进防控廉政风险与优化经营管理深度融合、双促双赢；坚持内外协作、上下联动、试点先行，加强科研攻关，确保成熟一项、推广一项；坚持党政统一领导、纪委组织协调、业务部门牵头负责的工作机制，纳入惩防体系建设规划，纳入年度反腐倡廉工作部署和重点任务责任分工，推动此项工作深入发展。

    1．运用“制度+科技”防控物资管理领域的廉政风险。一是创新管理模式，适度集权。创新物资预算统一管理、物资计划统一审批、物资设备统一采购、物资供应统一配送、采购资金统一结算“五统一”管理模式，最大限度地形成采购批量，降低采购和监督成本，从源头上防止套取、挪用物资成本、私设“小金库”等违纪问题发生。二是创新管理制度，合理分权。围绕实施这一模式，按照合理分权、有效制约的思路，完善各管理环节互控制衡措施，建立健全涵盖预算、招标、供应、资金支付、质量管理和供应商评价的30多项管理制度和重点事项流程图。三是创新科技手段，有效控权。加大软件开发、网络等技术手段运用力度，努力实现管理制度、业务流程、监督手段与现代网络技术的有机融合，着力打造集管理、监控与自动控制为一体的物流管理商务平台，有效压减人为因素干预。在路局层面，自主研发物资管理系统，实现 “五统一” 管理模式信息化；研发招标网上联审系统，由相关业务部门及纪检监察组织公开审批并网上留痕；研发电子采购系统，实现网上公开竞价采购和竞卖，不仅较好地防范了围标串标和人为插手干预招投标活动等问题，而且有效降低了采购成本，2011年完成网上招标35次，节支1826万元，节约率20.9%。今年，正研发供应商信息化管理系统，构建由物资处、各业务处、站段等各责任主体公开、互控的评价流程和机制，实行诚信等级动态管理。在物资供应段层面，研发物资设备采购资金集中支付管理系统，公开、透亮采购价格，防范暗箱操作；实现资金支付路局、物资供应段、基层单位三级联控，及时纠错查违；综合分析和预警预报价格及用料异常问题，及时查纠了个别采购价格虚高和个别单位用料被盗等问题。在基层站段层面，针对个别单位数次发生内外勾结、团伙作案，盗取机车燃油等问题，选择试点单位，探索“制度+科技”防控措施。燃油管理方面，指导新丰镇机务段创新13项管理制度和5项技术手段，即采取给油库增设视频监控、巡视打点机等措施，加强防盗工作，严格巡查制度；采取给储油罐加装液位仪、计量表，实施油罐车注油和储油罐出油、机车加油三表核对，严控燃油被盗；改装内燃机车油箱，确保“只进不出”，严防途中被盗。指导西安客车车辆段研发发电车燃油电子监控系统，变由人盯控为技术卡控；研发高价互换配件管理系统，实现对配件领用申请、审批、交旧领新等环节的网上分权管理和全程跟踪管理。

    2．运用“制度+科技”防控车皮审批管理领域的廉政风险。一是在计划审批环节，健全7项制度，突出“三个全”，严格全路推行的货运日计划计算机管理系统运用。其一，全部纳入，将所有请求车一律纳入自动审批系统审批。其二，全面实施集体审批。做到“四个必须”：次日货运计划大纲，必须集体研究编制；次日装车组织方案必须集体研究制定；自动审批系统所需数据参数的设定必须集体研究确定，任何个人不得更改；对次日计划需要人工调整的，必须集体审核并确定调整审批结果。其三，全程监督、监控和留痕。对于装车方案、参数录入等操作及次日人工调整部分的实施，必须在集体审批小组至少两人在场的监督下进行，防止私自变更；对于次日人工调整计划，须全部注明调整原因及调整审批责任人，并打印归档，便于回查监督；路局批准下达的货运日计划，由装车站予以公示，接受货主监督。二是在调整装车环节，针对日计划自动审批后，仍有15-20%的日班计划落空，需要调整装车，容易发生补请补批关系车、人情车等问题。其一，建立新机制，压减计划落空率。建立“月度计划和货运工作计划一体化管理机制”，将局运输处货计科与调度所日勤货调合署办公，增强货运计划编制的科学性和透明度，提高兑现率，压缩因计划落空、人为调整引发违纪问题的空间。其二，开发新软件，制约调整装车权。自主研发“货运日计划人工调整装车计算机管理软件”，实现调整装车全部由计算机管理及对调整装车原因、经办人的永久留痕；实现信息公开和路局有关领导及监察处、运输处、路风办对调整装车情况的实时监控；实现对有关行为的追溯和回查。这一措施，健全了从日计划自动审批环节到补请、补批装车环节的监控链条，压减了以车谋私的空间。

    3．运用“制度+科技”有效防控资金管理领域的廉政风险。坚持用科技手段固化制度、程序，强化制度执行；用制度机制严格科技手段运用。取消局机关各部门二级机构财务，成立财务代理中心，实行集中管理；创新“三会联审”（结算所审查小组会议、局资金审查委员会、党政联席会和行政办公会）、“五关设防”（决策关、审批关、审核关、支付关、监督关）等一系列内控、互控、内外联控体系；自主开发信息管理系统，在全路取得了率先开通电子联行结算、率先实行资金结算后督监控等“四个率先”。2011年，局结算所开立账户488户，吸收存款平均余额80.5亿元，上调铁道部51亿元，上调率、资金收益率居全路首位。一是建立账户信息库。将全局依照法定程序开立的账户，全部纳入信息库，实行动态管理。在资金结算系统开发挂接子程序，实现账户信息库与结算系统账户信息自动“对库”，对向未备案账户拨付的资金，一律拒付。二是研发资金后督稽核系统。该系统具有自动比对、预警提醒、及时纠错、统计汇总功能，通过稽核人员对前一日每一笔结算票据要素的二次录入，自动生成稽核报告，完成对所有资金审批、支付、调拨的合法性和流向的检查监控，较以往人工稽核方式，效率明显提升，差错率明显降低，稽核的针对性、时效性明显增强。三是开发大修预算管理信息系统。具有大修预算录入、下达、监控、调整、查询和分析等功能，能够辅助预算决策、严格预算执行、控制费用支出等。四是研发审计问题库管理信息系统。实现对企业会计监察、审计及审计过程的信息化管理，并将审计中暴露出来的问题在平台上公开发布，便于各单位借鉴和整改。

    通过推行“制度+科技”预防腐败工作，使管理信息和用权过程更加透明，对权力的制约更加有力，较好地实现了从事后监督到实时监控、结果监督到过程卡控的转变，提升了反腐倡廉的科学化水平。

    二、思考和建议

    通过调研我们发现，由于此项工作实践探索的时间不长，在推进的过程中也存在一些问题。一是认识不够到位。一些单位对“制度+科技”预防腐败工作的目的、意义不明确，内涵、要求把握不准，思想不够重视，思路不够清晰，重点不够突出，措施不够有力。二是发展不够平衡。一些部门工作进展缓慢；部分单位纪检监察机关仍然习惯于传统的思维、理念、手段和工作方法，工作推动不够有力；在工资计划、更新改造、多元经营等领域，以及在施工单位信誉评价等环节，还未实施“制度+科技”水平思路。三是工作有待深化。有些制度机制有待创新；有的管理软件有待进一步完善；物资、财务管理信息系统一些子系统还在开发当中，运用不够充分；有些管理软件没有联通执纪监督部门，电子监察手段缺失，等等。对此，我们的对策和建议是：

    1．深化认识，增强主动性。应充分认识到，推进“制度+科技”工作，一是党中央、中央纪委和部党组的部署要求，是摆在我们面前的一项重要任务。二是转换经营机制、促进铁路科学发展的内在需要，能够有效强化企业基础管理，促进经营管理的集约化、透明化、精细化，保障和促进铁路转变经营方式。三是推进惩防体系建设的有效举措，能够进一步增强这一体系的整体性、创新性和科学性，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，有效提升制度的执行力，提高惩防体系建设的科学化水平。四是关心和爱护党员干部的具体体现，能够前移监督关口，及早发现、化解权力运行过程中腐败的风险，使党员干部不犯或少犯错误，是从根本上爱护党员干部的具体体现。五是反腐倡廉工作的创新载体，有利于促使各级党员干部在思想观念上与时俱进，主动适应信息化、法治化、市场化的时代大势，主动研究反腐倡廉建设新形势新特点，主动熟悉现代信息技术的运用，全面推进反腐倡廉和纪检监察工作理论创新、制度创新和实践创新。

    2．理清思路，增强针对性。一是准确把握基本内涵。“制度+科技”旨在科学化理念的指引下，通过管理制度与现代科技之间的有机互动和相互融合，不断提高制度设计、运行和监督中的科技含量，增强制度的执行力。它不是制度与科技的简单叠加，而是一种整体性的反腐倡廉新理念新实践。二是准确把握基本思路。“制度+科技”侧重的是以预防性的方式强化廉政建设的力度和效力，通过合理的制度设计、科学的权力配置、公开的运行程序、精细的管理流程、动态的监控网络等，及时发现廉政风险和腐败动向，有效防控腐败在用权环节发生的可能性。应把握以下几点：其一，坚持以制度建设为根本。“制度+科技”的实施首先取决于一个科学有序的体制制度环境和合理顺畅的权力运行机制。当前，应当按照转换铁路发展方式的总体架构，抓紧健全与落实铁路局市场主体、开展多元化经营相适应，与建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制要求相符合，与管理信息化相对接，覆盖经营管理和用权流程的制度规范，形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的全面风险管理制度体系。其二，坚持以科技手段为支撑。积极推动科技手段创新，创新“权力运作受控、程序不可更改、人与制度无缝衔接、查究责任的记录痕迹能够追溯”的信息管理系统和其它科技手段，确保一切经营活动和权力运作在严密的制度和科学的流程管道内运行。其三，坚持以制约权力为关键。将制约权力作为推行“制度+科技”的首要出发点，最大限度地实现用权信息公开，削减权力行使中的自由裁量权，突破监督的时空限制、实施对权力运行的智能监督和动态监控。其四，坚持与企业经营管理的有机融合。紧扣经营管理的重点、难点问题和薄弱环节，在有利于管理规范、提高效率的前提下，加强实践探索，实现与经营管理的深度融合。三是准确把握工作重点。在工作内容上，应突出两个重点。即聚焦于腐败问题易发多发的重点领域及关键环节，重点在投资决策、资金运行等关键领域取得突破；聚焦于事关职工切身利益的重要事项，着力解决工资分配管理、社保基金管理等职工反映强烈的突出问题。在工作的着力点上，应首先突破两大障碍。即思想障碍和部门利益障碍。“制度+科技”工作，是对权力运行制约和监督的一次“革命”，是对各级“一把手”及重点领域、关键岗位的权力和利益的制约和消解。要取得进展和突破，首先要促使权重部门及其“一把手”树立正确的权力观和利益观，以“自我革命”的决心和勇气推动相关工作开展。

    3．创新实践，增强系统性。一是抓好试点工作。扩大试点内容和范围，除了选取试点单位外，还要选取带有全局性的试点项目，按照项目化管理方式推进。按照试点一项、评估一项、推广一项的步骤逐步深化。二是抓好整体规划。在综合评估以往工作的基础上，按照转换铁路经营机制总体架构和信息化建设战略规划，进行系统设计，构建重点突出、层次分明、步骤严密、责任明晰的工作体系，增强工作的计划性系统性。三是抓好已有成果的运用和完善。加快财会管理信息系统V5.0、物资管理系统相关子系统的研发和运用；完善车皮计划审批及调整装车计算机管理系统，进一步压减人为因素空间；研发“物资设备采购资金集中支付管理系统”网络版，进一步增强透明度；对现有资金后督稽核、大修预算管理等信息系统进行完善，分别提升预警和杜绝重复建设的功效。四是抓好拓展工作。横向上，由物资、车皮、资金等领域，向组织人事、资产处置、工程建设、工资计划审批等领域拓展；纵向上，如在物资管理方面，在完善路局层面信息系统的同时，组织各单位结合实际研发物资消耗系统（如机车检修方面，可开发单车核算信息系统），有效治理虚列成本和资产流失等问题。同时加快预防腐败信息分析和预警系统研发，加强信息采集、分析、反馈、处理、准确判断和处置廉政风险，提升科技反腐的整体水平。五是抓好资源整合。突破部门利益保护及信息“孤岛”，在执纪执法监督和权力运行部门之间建立起跨部门、跨专业的监控体系和信息共享平台。对于重要审批事项的信息管理系统，都要接口联通有关领导和执纪监督部门，实现信息共享和电子监察，防控因监管滞后、失控引发的各类风险。

    4．落实责任，增强实效性。“制度+科技”预防腐败、防控廉政风险是一项全新的工作，更是一项业务性强、涉及面广的系统工程，需要各级组织、各个部门齐抓共管、合力推进。各级党政组织要把此项工作摆上重要议事日程，进行深入研究、规划和部署；要研究制定指导性意见和实施方案，保证有序推进。各业务管理部门要发挥主体作用，围绕权重事项和关键环节，加强制度和科技手段创新。纪检监察组织要在善于发现问题、提出解决问题办法上下功夫，在营造氛围、形成共识上下功夫，在组织协调、整合资源和推动深化上下功夫，推进“制度+科技”工作深入发展。