当我们踏上这块曾经哺育过中国革命的红色土地，行走在市县乡村、机关单位、厂矿企业，一股股贯彻中省会议精神、推行反腐倡廉新制度的暖流扑面而来。延安市在实施省纪委出台的十项新制度的同时，因地制宜，适时创新，经过几年时间的精心打磨，推出了“问责问廉问效”、“财务五笔会签”及“派出(驻)纪检监察机构统一管理”三项制度。通过不断的实践检验完善，已臻成熟，并发挥了卓有成效的“全流程”监督预防腐败的功能，封堵了“廉政死角”，促进了圣地延安经济社会的快速发展与和谐稳定。

“三问”问出精气神

2007年以来，延安市针对一些党员干部，特别是党员领导干部在完成市委市政府的重要决策、重点工作中存在责任落不实、廉洁自律不严、工作效率不高，表现在部分干部中程度不同地存在着工作漂浮、推诿扯皮、贪图安逸、奢侈浪费、以权谋私等现象，一些重大项目落实中存在监管不严、进度不快、责任不明、防范不到位等问题，组织力量进行多次监督检查，短期内也取得过一些新成效，但不长时间又出现反弹，这引起了延安市委常委、市纪委书记杨鑫的深思。经过深入调研，延安市纪委监察局制定了《延安市国家机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》和《实施细则》，并制定了《工作流程图》，全面推行“问责问廉问效”制度。围绕各级党委、政府重要决策、重点工作、重大项目落实及干部作风转变，切实做到事前提前介入、事中重点防范、事后跟踪监督。这一制度的实行，极大地提高了各级领导干部的责任意识、廉洁意识和效率意识。

“问责问廉问效”制度实施对象是全市各级国家机关及其工作人员，重点是党员领导干部，实施主体是各级纪检监察机关和机构，内容主要包括“问责”15项不负责任行为，“问廉”六项不廉洁行为，“问效”五项行政不作为或者乱作为。为确保“三问”内容的全面性和针对性，市纪委、监察局既从以上26个方面总体上对“三问”范围予以重点明确，又允许各单位进行具体细化，各部门还可根据形势任务变化及时补充调整问责的内容。工作流程图对“三问”的程序有十个环节的规范：信息登记、问题初核、对象筛选、领导审批、分类施问、督促整改、组织处理、结果运用、资料归档、定期回访。各级各部门严格按照“三问”程序开展工作，对“三问”对象的不同违纪行为采取批评纠正、警示训诫、组织处理以及党政纪处分等方式作出相应严肃处理：情节轻微的，采用发“三问通知书”给予提醒，批评纠正；有违法违纪事实，不需要给予党纪处分的，采用警示训诫或按规定提出组织处理建议，移交主管机关，需要给予党政纪处分的，按照纪检监察机关案件调查有关程序办理；对于涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。

据了解，实施“三问”制度以来，延安市各级纪检监察机关共对5160名党员干部(公务人员)进行了责任追究，其中警示训诫2725人，党纪处分676人，政纪处分156人，移送司法机关16人，其他处理1707人。

“三问”问出圣地延安的新气象，问出了延安干部的精气神。机关作风、社会风气为之一振，干部形象、圣地气象为之一新。

2007年，针对公车接送学生、上班玩电脑游戏，工作期间酗酒以及“门难进、脸难看、事难办”等问题，市纪委监察局采取明察暗访等形式，先后对11个单位的领导、驾驶员公车接送学生等问题进行查处，对5个部门的15名干部上班期间玩电脑游戏进行了警示训诫，对20名工作期间酗酒的干部进行了处理。引起全市极大震动，机关作风焕然一新。

2009年，市纪委针对事关群众切身利益的问题开展了“三问”。教育乱收费、医疗服务中的不正之风、未成年人上网等一直是群众普遍关心的热点问题。当年春季开学时，三问办组织力量对全市中小学收费情况进行全面检查，共清查教育乱收费68．99万元，对3名教育局长实施了警示训诫，对6名责任人进行了责任追究。查处医务人员收受红包开单提成问题12个，对56人实施了警示训诫，对5个文化稽查大队监管不力问题进行责任追究，关闭黑网吧10个。

延安市纪委、监察局始终紧紧围绕市委市政府重要决策、重点工作和重大项目开展“三问”。2008年向54个重大项目派驻了42个工作组，2009年对36个重大项目和17个民生工程派驻26个工作组，2010年对42个重大项目和23个民生工程派驻了21个工作组。对项目实行全程监督，解决了项目建设中存在的51个问题。

“统一管理”破难题

延安市县区纪检监察派出（驻）机构长期实行县区纪委监察局和部门党委(党组)双重领导的体制。这一体制导致了“监督者接受被监督者领导”的尴尬局面，在实践中暴露出四大弊端，严重束缚了纪检监察干部的手脚。一是派出（驻)机构受驻在部门的领导，他们更多地从部门的角度思考和处理问题，难以摆正自己的位置；二是派出(驻)机构负责人作为部门领导班子成员既是责任主体，又是监督主体，难以正确履行职责；三是派出(驻)机构人员的工作关系、福利待遇、考核奖惩、提拔使用等均由驻在部门负责，由于长期在一个单位工作，碍于情面，监督大打折扣；四是多数派出(驻)机构只设纪委书记或纪检组长一人，他们除履行监督职责外，还分管部门的一部分业务，精力分散，难以专司其本职工作，更无法开展案件查办工作，多年来基本不办案。

延安市纪委总结志丹县派出(驻)机构统一管理改革试点经验，2008年在全市推出“县区纪检监察派出(驻)机构统一管理制度”，要求各县(区)撤销原驻在部门单位的纪检监察机构，归口设立了党群、行政综合、科教文卫、工交财贸、农林水牧和政法系统六个正科级编制的纪工委、监察室，为财政二级拨款单位，由县(区)纪委、监察局直接领导，办公住房、医疗、退休、养老等事宜由县区纪委、监察局统一协调解决，工作用车由县区政府统一购置和调配，干部的福利津贴由县(区)财政统一承担。从根本上解决了纪检监察干部的后顾之忧，有效封堵了“廉政死角”，破解了“监督者受被监督者领导”工作难以开展的难题，使得管理体制机制更加顺畅，工作力量切实得到加强，也畅通了派出(驻)纪检干部进出渠道，强化了监督职能，使纪检监察干部专务正业，推动了反腐倡廉各项工作的落实。

各派出(驻)纪工委、监察室统一管理后，面貌一新，一改“被动坐等”为“主动介入”，大胆放手开展工作，强势推进系统内制度建设、执法监察、纠风治理、源头防腐等各项工作，特别是查办案件方面实现了零突破，全市78个派出纪工委、监察室初核举报186件，转立案71件，查结63件，党政纪处分56人，警示训诫125人。

志丹县各部门成立纪检监察机构15年以来，从来没有处理过行业内部的违纪违法行为，更没有查办过案件。实行统一管理后，科教文卫纪工委接到群众举报，反映某中学校长(正科级)在学校收费、经济运行等方面存在问题，他们立即成立调查组查清问题，收缴违规资金5000元，兑现任课教师课时费2．4万元，对该校长予以党内严重警告行政记大过处分，教育部门予以校长渎职罪处理。这个案件的查办引起了强烈社会反响，严明了党风党纪，树立了纪检部门的威信。

“五笔会签”拔腐根

针对长期以来全市在财务报账中实行的由经办人员、财务人员和主管领导三人签字报销的传统做法，导致监督环节少，透明度不高，极易滋生腐败的弊端，延安市纪委、监察局于2007年在全市推行了“财务报账五笔会签”制度，将报销环节由“三”改为“五”，这一字之改，改出了源头治腐的新药方，拔掉了滋生腐败之“根”。

“五笔会签”制度规定：各单位报销的条据由经办人员签字后，经报账员、财务负责人、纪检监察负责人依次审核签字，最后由主要领导或受主要领导委托的分管领导审批，方可报销。在重大项目中实行由经办人员、财务人员、项目主管人员、纪检监察负责人、主要领导或受主要领导委托的分管领导签字报账；在基层行政村中实行由经办人员、报账员、村民监督委员会主任、村委会主任、村支部书记签字报账。不符合“五笔会签”要求的条据不得报账，不符合“五笔会签”程序要求的不予报账。

“五笔会签”制度里还包括推行财务公开制度，在行政机关和企事业单位，每半年和年终分两次在全体工作人员参加的财务收支通报会上公布开支情况，接受群众评议，群众高兴地说：“五笔会签有奇效，财务公开人人笑；阳光底下晒腐败，看谁还敢再胡来。”承担项目实施任务的单位，要求在项目实施地设立公示牌，按季度公示项目进展和资金支付情况。在行政村，要求每季度对村级财务在村务公开栏予以公布，年终召开村民大会通报财务收支情况，接受村民监督。志丹县杏河镇牛寨村村民牛怀洲说：“自实行‘五笔会签’以来，我们对村上的每笔收入和开支情况都知道了，对支书和村主任更加信任了。”

为保证“五笔会签”不流于形式，制度规定把执行“五笔会签”财务报账情况纳入各部门年度目标责任考核和党风廉政建设责任制考核，实行“一票否决”，各级纪检监察机关和财政、审计部门采取定期或不定期检查，发现问题，及时纠正。

“五笔会签”制度的实施完善了财务开支的审签和监督程序，扩大了民主理财和民主监督的范围，发挥了从源头上预防腐败的作用。杜绝了虚报冒领以及“人情账”、“关系账”、“权力账”现象，挡住了原来挡不住的人情，也保护了会签人员。

据统计，推行“五笔会签”制度以来，截至2010年12月，全市各级纪检监察机关通过与会计结算中心的密切协作，纠正不规范报账业务31655笔，涉及资金17972万元，拒付不合理报账业务24078笔，涉及资金8681．21万元。■