近日，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》三个规定。这些规定的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。

解读一：

《关于实行党政领导干部问责的

暂行规定》有哪些新意

□　李祚国

  近日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，领导干部问责将正式进入制度化时代。《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。《暂行规定》不管是问责的形式，还是问责的内容都有不少新颖之处，本文择要谈一谈《暂行规定》的几个新意。

首先，问责范围和对象扩大，对党政领导干部共同问责

2003年“非典”事件发生以来，对一些“公共突发事件”处理的透明度不断提高，对公共权力的运行逐步公开化，对官员问责的力度越来越大，官员问责迅速成为一大热门话题。但是在以往的问责中，往往限于行政系统内，对行政领导干部进行问责的情形较多，而对负有领导和决策责任的党委系统却置身事外，党委主要领导干部则往往被免责，使问责的权威性、实效性、公平性受到一定影响。《暂行规定》的正式出台有针对性地解决了这一突出问题。《暂行规定》第二条明确规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”实行对党政领导干部进行“捆绑式”问责，实现了权责罚的一致，从而打破了有权无责或有责无权的潜规则，使党政领导干部自觉约束自己的行为，进一步增强责任感和使命感。《暂行规定》还同时对参照执行对象进行了规定：“对乡(镇、街道)党政领导成员实行问责，适用本规定。”“对县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员实行问责，参照本规定执行。”

其次，对问责的七种情形作了明确规定

以往的问责过于笼统化，缺乏系统化、规范化的制度规定，缺乏明确、具体的操作标准，往往是民愤较大或影响较大才进行问责，从而使对官员问责的范围和公信力大打折扣。《暂行规定》很好地解决了这一问题。第五条明确规定了七种情形可以对党政领导干部实行问责：一是决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；二是因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；三是政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；四是在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；五是对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；六是违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；七是其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

再次，对问责方式、从重(轻)问责的几种情形作了规定

《暂行规定》第七条规定了五种问责方式：“对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”根据“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的原则，《暂行规定》还规定了对党政领导干部应当从重问责的四种情节和应当从轻问责的两种情节。从重问责的四种情节：一是干扰、阻碍问责调查的；二是弄虚作假、隐瞒事实真相的；三是对检举人、控告人打击、报复、陷害的；四是党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。从轻问责的两种情节：一是主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的；二是积极配合问责调查，并且主动承担责任的。这样的制度安排，其目的就是进一步增强党政领导干部的责任意识，使党政领导干部少犯错误或不犯错误，体现了教育和爱护干部的原则，彰显了科学发展观以人为本的精神。

第四，被问责领导干部易地为官现象将得到有序规范

在以往的问责中，被问责的领导干部“悄悄地”复出的现象屡见不鲜，不知不觉之间，他们中的一些人已重获要职，有的甚至得到提拔。虽然有的被问责的领导干部复出最终因社会和广大民众的高度关注而“夭折”，但也说明了一个问题，以前对被问责的领导干部复出没有权威性的规定，导致被问责的领导干部复出杂乱无章。对此，《暂行规定》从制度层面进行了查漏补缺，进一步完善和规范，第十条明确规定：“受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。”“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”并且，对他们的复出也进行了一定的制度安排：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”这些规定一方面说明，党政领导干部一旦受到问责，必然影响其社会荣誉、经济待遇和政治前途，另一方面说明了被问责的党政领导干部要想复出，必须一年之后，且要经过严格的程序和考核考查。

第五，提高了问责的公信力，扩大了公民的权利

在以往的问责中，往往不注重问责的程序，也没有明确的程序规定，导致问责的随意性较大；一般都仅局限于部门自身或纯粹由其系统内部自行运作，这样的问责没有社会大众参与，缺乏公信力，自然难以力排众议，公民对此往往产生质疑和不解。《暂行规定》指出，对党政领导干部实行问责，有四种程序性规定，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。《暂行规定》第二十条还明确规定：“问责决定一般应当向社会公开。”这些规定改变了过去问责常常在内部解决问题的习惯，强化了社会监督，提高了党委和政府的执行力、公信力，扩大了公民的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，通过向社会公开，既能使被问责的党政领导干部吃一堑长一智进一步增强责任意识，又能使其他未被问责的党政领导干部从中汲取教训，不犯错误。

解读二：

《中国共产党巡视工作条例(试行)》

建立公开问责制，确保巡视工作

有效性和公信力

□　陈叶军

  中共中央近日印发了《中国共产党巡视工作条例(试行)》。《巡视工作条例(试行)》是贯彻落实党章关于党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度的规定，完善党内监督制度的一部重要党内法规。它的颁布实施，对于促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，加强领导班子和干部队伍建设，具有十分重要的意义。清华大学廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授对巡视工作有关问题进行了阐释。

权力必须受到监督，否则难免导致腐败。建立党内巡视制度的重大意义是什么?

现代国家应该包括三种类型的监督制度或机制：自下而上的监督，即人民监督政府；政府权力机关之间的横向制约与监督；政府内部自上而下的监督。我国的巡视制度就属于第三种监督制度。应当说，三种监督制度都是必要的和重要的。众所周知，目前我国的前两种监督比较弱，所以，巡视制度就担负起了特别重要的监督使命。其意义和作用可想而知。

现行巡视工作有哪些难点?目前巡视制度创新面临什么困扰?

巡视这种监督制度的基本特点就决定了以下三个环节或方面是关键。第一，上级组织会不会认真、充分地使用巡视结果；第二，巡视工作组会不会、能不能履行监督使命；第三，巡视工作组能否克服监督上的信息不对称，获得有价值的监督信息。这三个方面共同决定和制约着巡视制度的监督效果。也就是说，巡视制度要有效，上述三个方面缺一不可。此外，从相对重要性上来说，前一个方面要比后一个方面更重要，也对后一个方面起着制约作用。举一个例子，如果某省(市、区)领导对于巡视工作的基本考虑是：能够发现下面的一些问题，以利于对下掌控；同时也不希望自己的“一亩三分地上”真的问题突出，从而影响自己的外部形象、政绩或其他。如果真是这样，该省(市、区)领导大概就不大会认真使用巡视结果。巡视工作组一旦了解了这个情况，巡视很可能就走了过场。

如何有效保证巡视组成员的工作积极性?

最根本的一条，是建立公开问责机制。具体的办法可以是公开巡视报告。最彻底的当然是向社会公开。考虑到干部和群众的承受力，可以逐步公开。公开是问责的基础。巡视报告公开不仅可以由此建立起对巡视工作组及其成员的问责机制，还可以对上级、下级也建立起问责机制。其机理就像部分对社会公开的审计报告所引发的问责效应。公开巡视报告将使巡视制度有关各方的责任得以厘清，这是建立问责的前提或基础。公开之后，媒体、大众和舆论就可以参与监督了。这对整个巡视制度的有效是关键的。有关巡视报告公开，在已有的文件，包括《条例(试行)》中都还没有涉及。然而这却是最重要的机制之一，决定着巡视制度的有效性以及巡视监督效果会不会保持还是会滑坡的问题。

除了建立问责机制，对于巡视组及其人员还需要建立必要的激励机制。激励内容可以是多方面的，包括职务晋升等。我个人的一个建议是尽快实现巡视队伍的专业化，并设置专业技术等级。对于巡视动机端正、监督能力强、巡视效果好的巡视人员，应该通过专业技术等级的晋升予以肯定和表扬。

如何有效防止巡视组成员本身可能发生的“寻租”?

凡是有权力的地方，就可能腐败。巡视组和成员属于委托——代理关系中的代理人一方，具有信息优势。因此，就有着滥用权力或者不作为的动机和可能。克服巡视组成员腐败的一个对策，就是前面说到的，通过巡视报告的公开建立问责机制。其次，就是上级和下级的监督。上下级的监督在《条例(试行)》中已经有比较充分的规定，我认为是可行的。但相对来说，问责机制更根本。

一些巡视组和被巡视单位还不同程度地存在着重巡视、轻整改，忽视巡视成果运用等问题。如何保障巡视工作的效果和公信力?

就目前的巡视制度安排来看，这类问题肯定存在。如果一些机制性的问题，例如前面提到的问责机制不建立，巡视制度的效果还会不断滑坡。这类问题的关键是巡视结果能否得到充分使用的问题。而巡视结果能否得到充分使用，关键在于上级，而不在于巡视组或下级。轻整改的症结也主要在上面而不在下面。因此，关键是要对上级，即派出巡视组的上级领导班子有问责，而这又回到了巡视报告能否公开上了。

十七大报告中提出“形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制”，如何才能让监控机制不流于形式，特别是有效监控一把手的权力运行?

如果巡视制度能够有效，对于省和省以下地方“一把手”监督难的问题就有了一个解决之道。当然，对“一把手”监督难的问题，靠巡视制度还是无能为力。而要靠胡锦涛总书记在“七一”前讲话中提到的党内“民主建设”，靠十七大提出的建立“决策权、执行权和监督权”间的制约协调机制。从长远来说，人民民主的发展也是有必要的，也会对克服“一把手”监督难的问题起到作用。

巡视工作遇到的一个重要问题，就是如何评价地方领导干部的政绩?

如何评价地方领导的政绩不是巡视制度的责任，巡视制度中也没有这么规定。地方领导政绩如何评价，这些年，在没有巡视制度之前，各级党和政府都有一套机制和标准。巡视制度的主要功能是监督，说白了就是发现问题和毛病。当然，问题严重了，政绩肯定好不到哪里去。

如何加强巡视队伍建设?

第一，是巡视人员的专业化和职业化建设，包括设置巡视人员的专业技术等级。第二，建立针对巡视人员的问责机制和激励机制。第三，加强巡视人员的选拔、管理、考核和培训。

如何进一步创新巡视工作方式方法?如何完善巡视工作机制？

巡视工作的方式方法在《条例(试行)》中已经有较为充分的规定。我认为，最关键的、也是迄今为止比较缺失的一个机制，就是基于巡视报告公开而建立起来的普遍问责机制。对于这个机制必须予以高度重视，尽快建立。这在很大程度上决定着巡视制度的效力和成败。

如何提高巡视工作的制度化水平?对党员领导干部的监督，不仅要制度化，而且制度要体系化。巡视制度如何体系化，从而形成监督合力，更好地从源头上防范腐败?

首先是致力于巡视制度本身的建设，使其达到完全有效的水平或状态。其次，是逐渐建立或加强其他两类监督制度的建设。只有三种监督制度都有效，整个监督制度的体系化在很大程度上就算大功告成了，或者说真正形成了监督合力。

解读三：

新印发的《国有企业领导人员廉洁

从业若干规定》体现了三大特点

□　林 伟

  国有企业是我们党执政的重要基础，搞好国有企业反腐倡廉建设不仅是企业自身的需要，也是加强党的建设的需要。正反两方面的经验充分说明，加强制度建设，制定严格措施，是企业廉政建设的根本。没有规矩，不成方圆。廉政建设仅靠个人觉悟和自我约束是不够的，必须用制度去严格规范企业管理者特别是领导班子成员的行为。

正因如此，2004年中央纪委、中央组织部、监察部、国务院国资委联合发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》，对于规范国有企业领导人员廉洁从业行为，加强国有企业党风建设和反腐倡廉工作，发挥了重要作用。但是，随着近年来国有企业反腐倡廉建设不断深入，该试行规定的有关内容已经不能完全适应新形势需要，中央决定予以修订。新印发的《若干规定》是规范国有企业领导人员廉洁从业行为的基础性法规，对于加强国有企业反腐倡廉建设、维护国家和出资人利益、促进国有企业科学发展、保障职工群众合法权益具有重要作用。

记得毛泽东主席曾经说过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。开展廉政教育也好，制定制度、执行制度也好，能否落到实处，起主导作用的是企业领导班子特别是“一把手”。所以，我个人理解，新印发的《若干规定》体现了三个特点：

其一是针对性强。可以说，新印发的《若干规定》就是为国有企业领导人员“量身定做”的，针对性强，指向明确，规定具体，对那些在生产生活中采取边缘的、间接的、隐蔽的手段和方式规避法纪约束的问题，是一个鲜明的揭露和禁止。其基本精神就是重申并提出国有企业领导人员不得搞权钱交易，谋取私利，教育、引导国有企业领导人员必须秉公用权，廉洁从业，体现了加强国有企业反腐倡廉建设的前瞻性。

其二是政策界限分明。新印发的《若干规定》细化了国有企业领导人员在经济和社会交往方面的政策界限，充实完善了国有企业领导人员廉洁从业行为规范。有利于国有企业领导人员严格自律，提高警惕性和防范意识；有利于拓展国有企业领导人员廉洁自律工作的视野和领域；有利于增强党组织和职工群众监督。可以说，新印发的《若干规定》是建立健全惩治和预防腐败体系，深入开展反腐倡廉工作的重要举措。

其三是体现关心和爱护。新印发的《若干规定》体现了监督关口前移，做到早打招呼，早提醒，把存在的问题解决在萌芽状态，体现了对国有企业领导人员的严格要求，严格监督和严格管理，更体现了对国有企业领导人员的关心、爱护，对存在这些违纪行为人员能够起到教育和挽救的作用。

因此，我认为，新印发的《若干规定》是“高压线”，必须严格遵守，不得违反，谁碰“高压线”，谁就要受到党纪国法的制裁。新印发的《若干规定》是警示教材，掌握其精神实质，知晓其具体内容，明确其行为规则，时刻用以警示告诫自己，做到预防为先、关口前移，具有十分重要的作用。所以，如何抓好《若干规定》的落实，应成为国有企业当前必须认真研究和解决的重大课题。■