上海市监察委员会 孟庆钟

　　 按照中央的部署和要求，上海结合本市的实际情况 ，不断探索和研究在社会主义市场经济条件下腐败现象滋生的特点和规律，注重从体制、机制、制度“三位一体”的结合上加强廉政建设，积极主动地将行政监察的视界向前移动，做到“关口前移”，规范在前，预防在先，从制度上和思想道德上努力构筑反腐治腐的两道防线，有效地遏制腐败现象的滋生蔓延，取得了明显的成果。

　　 据不完全统计，上海从1993年以来，市与区县二级以及各委办局大口系统的监察机关，围绕源头治理工作，制定了相关制度的规范性文件超过140件，从制度上堵住滋生腐败的“漏洞”，防范以权谋私的“空隙”，割断权钱交易的“脐带”，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。

　　 一、坚持领导干部廉洁从政的教育制度 防治腐败，最重要、最根本的是加强干部的思想道德教育，提高干部尤其是领导干部的从政素质。为此，从1993年以来，上海市委、市政府每年进行2次局级以上领导干部的廉政教育，要求领导干部修身自律，执政为民，带头遵守廉政准则，带领广大干部实践“三个代表”。全市性的廉政教育包括各区县和各委办局的廉政教育已形成了制度。与此同时，还建立了每年组织一次全市性的廉政主题教育活动的制度，根据不同任职经历和不同年龄阶段的干部的思想、工作实际，有针对性地分层次、多形式地开展从政道德教育、遵纪守法教育、艰苦奋斗教育等，还运用影视与录像等方式进行形象性教育。除了像电影《生死抉择》等轰动社会的正面教育，还以腐败分子的犯罪轨迹及在狱中的忏悔为题材进行警示教育。此外，还建立了谈话告诫制度，对群众举报查实确属一般作风问题的干部进行了谈话告诫。通过数年来坚持不懈地进行各种形式的教育，增强了广大干部的自律自控能力，为反腐倡廉打下了坚实的思想、道德基础，为源头治腐构筑了一道坚实的思想防线。

　　 二、制定规范权力行使的有关制度 腐败现象的本质是以公权谋私利，个人私利的获得是以危害公共权力和公共利益为代价的。因此，必须制定严密规范的制度，防止以权谋私问题的发生。全市各级监察机关积极协助有关部门制定了一系列规范，主要有：（1）领导干部个人不准经商办企业。（2）对领导干部到企业兼职问题，作出了“一般情况不得兼职，特殊情况下经批准兼职的不取酬”的规定。 （3）明确规定领导干部配偶、子女的经商、从业的范围。（4）在职务消费上，制定了通讯工具、交通工具、办公设施等配置标准与费用标准，确保节俭从事，防止奢侈浪费。（5）对干部的生活待遇特别是住房福利以及其住房交易行为做出了明确规定，以预防以权谋房现象的发生。（6）对交往活动中的礼物、礼金、礼券的赠送与收受作出规定，对公务宴请的范围严加限制。

　　 三、建立行政决策权的监控机制 决策权是权力行使的重要关键，要使权力的行使不腐败、不失控，必须从权力运行流程的源头上对权限给予科学而合理的配置和制约。为了防止权力失控，导致权力腐败，全市各级行政机关和国有企业事业单位对重大事项决策权的决策程序、决策原则、决策监控等均制定了相关的制度。比如：针对土地批租、工程承包发包、房地产开发交易等三个领域违纪违法现象多发的情况，市监察委员会于1996年起草并以市委、市政府名义发布了《关于党政机关工作人员在土地批租、房地产开发交易和建设工程承发包中必须遵守工作规则保持廉洁的规定》，专门就其决策规则和行为规范作出规定。针对前些年国有企业由于经营管理不善、决策无序失误而造成国有资产流失的现象，市监察委员会与有关部门共同制定了本市《国有企业国有资产损失责任人处理办法》，建立起重大问题集体讨论决定的制度，做到决策有程序、议事有规则、办事有章程、行为有规范，违章有制约。

　　 四、实行政务公开，强化行政权力的监督制约制度 政务公开的实质是权力行使的公开。实践证明，公开，是最好的防腐剂。上海早在1988年就开始实行“两公开，一监督”制度，即公开办事原则和办事结果、接受人民群众监督的制度。在多年实践的基础上，市监察委员会于1998年又拟订了关于实行政务公开制度的决定，以市委、市政府文件的形式下发。这项决定，明确了政务公开的具体部门、内容、形式和要求，创设了“一、二、三”制度，即由一个窗口对外统一受理有关事务，使受理权同审核权、批准权在程序上相分离又相衔接，并相互制约；当事人上门办事最多两次就必须受理完毕；要求办事机构在办事中把行政程序和经营服务过程在人员、场地、程序上三分离。同时制定了以“公开率、合格率、实现率”为主要内容的检查考核标准，从而形成了以制度规范干部行为，以制度制约权力行使，以制度保障对权力运行全过程进行监督的局面。目前全市所有适宜政务公开的政府及其所属部门直至基层站、所、队等已全部实行了政务公开，并延伸到群众性自治组织村委会，水、煤、电、邮、电信等公用事业也实行了公用服务事业服务事项、服务程序向社会公开。全市各级法院、检察院等司法机关也实行了法务公开、检务公开。2001年市监察委员会会同市政府法制办公室又共同制定了关于深化政务公开，推行行政检查、行政强制、行政处罚的告知制度，要求各行政执法机关在执法中将有关执法的内容、依据、程序、当事人的权利等公示到执法现场、行政管理相对人以及执法文书中。这样，从行政许可到行政管理，从依法行政到依法执法，都处在包括行政管理和行政执法相对人的监督中，可以避免许多行政不作为或行政侵权以及其他腐败现象的产生。

　　 五、规范市场行为，建立市场运行的管理和监督机制 以法律和制度来规范市场行为，建立市场运行的管理和监督机制，是我国构建社会主义市场经济，整顿和规范市场秩序的关键之举。根据上海市的实际情况，市监察委员会会同有关部门着重抓了四个市场的制度建设。

　　 （1）规范股票、证券市场。早在1993年，我们就对购买股票的主体、购股行为准则及股票销售的规则程序等作出规定，这对稳定和规范当时的证券市场、保证股票市场健康发展产生了良好的作用。90年代末，针对少数人利用上市企业资产重组中的内部信息非法谋私情况，市监察委员会与市证管办联合制定了《关于在上海上市公司资产重组工作中严格遵守工作和保密纪律的规定》，对资产重组的审批程序与时间，股东大会的召开，信息披露及保密工作等各个环节依法作出针对性的规定，保障了资产重组工作依法进行。

　　 （2）建立和完善有形建筑市场。从1995年开始，市监察委员会会同有关部门共同制定了《加强本市建设工程管理的若干规定》等一系列相关管理制度，在全市逐步形成了市级的建设工程管理交易中心、专业分中心、建材设备分包管理分中心和中介机构等四个层次的有形建筑市场体系，使建筑市场从无形走向有形、由无序转向有序，促成了公开、公正、公平的竞争机制。建设工程量在逐年上升，而检举控告及其相关案件却在逐年下降，从1996年以来年均下降30%左右。

　　 （3）建设产权交易市场。为了促进和规范产权交易，防止以权谋私行为和国有资产流失，我们同市国资办联合制定了《关于进一步规范本市产权交易市场的若干意见》，规定国有企事业的产权转让都要进入产权市场公开交易，严禁场外私下交易，并对交易的程序和监督等作了规定。目前市级产权交易所已有3个，年交易总额达600亿元，但少有案件发生。

　　 （4）规范土地经营权交易市场。从90年代起，针对土地批租中出现的问题，市监察委员会和市房屋土地管理部门相继制定由市政府颁布了《上海市土地使用权出让办法》等13个有关法规文件，在制度上规范土地市场交易行为。同时，在建设用地、规划、资产、财务、审批等环节上加大监督力度，使上海的土地批租在法制的轨道上健康有序地进行。

　　 六、改革财会和采购制度，强化财政监管机制 经过实践的摸索，上海主要从三个领域进行了财会制度的改革与探索。（1）从90年代中期起，开始建立起乡镇企业会计委派制，而后又试行联村记账、村账乡管、委派会计的做法，初步形成了乡、村两级的财务监管制度。（2）在行政执法机关的收支监管方面，制定了行政性收费和罚没收入的“收支两条线”管理办法，建立起统一票据、银行代收、收支分开的新的管理制度和行政机关人员工资由财政集中支付的统一收付制度。（3）在政府采购方面，市政府于1999年制定了《上海市政府采购管理办法》，设立了采购委员会及采购办公室，将各部门分散而零星的采购集中起来统一采购，降低了交易成本，将一对一的协议式采购变为公开招标采购，减少了高价采购拿回扣和暗箱操作的腐败机会。

　　

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