为保障信访举报人的合法权利，切实解决信访举报问题，有效降低越级信访率和提高信访工作效率，根据《中纪委、监察部信访举报工作联系点2005年工作安排》的要求，市纪委信访室选择了“引导群众逐级上访”的实验项目，在我市部分区县和乡镇、街道进行了一年的实践，取得了初步成效。从项目实施到2005年11月底，市纪委信访室接待越级来访74人次，占接访总数的19.8％，比2004年下降了115人次，下降率是60.8％；本市群众到上级机关越级上访43人次，同比下降了25人次，下降率是36.8％；收到越级反映信件1622件，下降了338件；上级下转本市越级反映信件1114件，下降了6件，下降率分别是17.2％和0.5％。主要做法是：

　　一、加强信访举报工作的宣传力度，积极推行公开办事机制

　　构成越级信访的原因之一是反映人对党政机关的职责或对反映渠道不了解，一些问题不知道如何反映、向谁反映，盲目找“清官”、告“御状”。开展引导逐级上访实验的首要举措，就是要广泛宣传纪检监察机关的职责职能和信访举报问题的受理方法。对此，一些区县通过报刊、电台、电视宣传报道，走上街头举办展览、现场咨询，结合廉政文化建设“五进”活动办板报、张贴宣传图片等方法宣传纪检监察信访举报条例、办法，向群众说明信访举报的受理方式，引导群众依纪依法逐级反映问题。在加强宣传教育的基础上，要采取措施积极推行办事公开机制。通过公开受理范围、办理期限和工作程序，及时受理、处理信访问题，并适时向举报人反馈办理情况；通过公布来信来访接待处理指南，开展公开接访活动，指导非业务范围的问题向归口单位反映；通过公开信访工作责任制，加强初信初访责任制度和开展信访听证、联席会议等协调工作机制，积极联系和督促管辖单位及时受理和妥善处理问题。依托公开办事机制减少越级信访。

　　2005年，市纪委、监察局制定下发了《西安市纪检监察机关答复群众来信来访的若干规定》和《西安市纪检监察机关信访听证工作的暂行办法》，信访室撰写了《拓宽纪检监察信访举报受理渠道的观察与思考》和《通过听证会议解决疑难信访问题的启示》，在省、市纪委有关刊物上刊登，发挥了引导群众逐级上访和推行公开办事的重要作用。碑林区纪委开展的“公开信访接待活动”，利用20天时间在全区进行学习、培训和宣传，力求做到“公开接访”家喻户晓、人人皆知。临潼区新丰街道、未央区汉城街道和周至县二曲镇纪委在学习宣传《信访条例》的同时，结合信访举报工作设立了宣传点和接待站，方便群众反映问题，及时解决基层矛盾，做到“小事不出村、大事不出镇（街）”，对引导群众逐级有序反映问题作了积极努力。

　　二、进一步健全机构设置，完善工作职责，落实工作责任

　　信访机构不健全，人员职责不明确，群众有难无处说、“告状”无人应，反映的问题处理不到位，也是产生越级信访的原因之一。对此，全市各级纪检监察机关给以了高度重视并做到责任落实。

　　一是市、区县、街镇三级信访组织基本健全。市纪委信访配置6人，区县纪委信访室一般配置3人、个别3至4人，设置了标志明显的信访接待室，配备了专线举报电话，市纪委和部分区县开通和正在开通网上举报受理系统；乡镇、街道纪检机构设置了接访场所并配备专、兼职信访接待人员；部分农村村组和城市社区聘请了信访信息员，一些区县还定期不定期在农村或社区下派工作干部。雁塔区、临潼区、户县、周至县等纪委建立了区县、乡街、村组三级信访信息网络。雁塔区、户县实行了机关干部联系村组、群众制度，掌握了当地的信访动态，发挥了超前预防、及时处理的职能作用。雁塔区开展的机关干部“五位一体下访活动”、坚持的“一驻二会三协调四督办”措施和“乡规民约理事会”、“信访听证会”制度，为疏通民心、畅通民意、舒解民情起到了有效的综合效用。

　　二是工作制度比较完善，工作责任进一步落实。市、区县纪委建立并坚持了领导接访、阅信、包查信访案件、下访、巡访责任制和特邀纪检监察员接访制，部分基层纪委实行了人大代表、政协委员、法律工作者接访制；建立和实行了初信初访责任制、限期办结答复制、双向承诺反馈制、责任追究制等内部管理制度，实现了接访、办理、答复三落实。2005年，区县纪委领导在接待日接待群众来访1048人次，解决集体访等重大信访问题33起，副局长以上领导包查案件215件，为妥善化解信访矛盾和处理信访问题起到了积极作用。阎良区、灞桥区纪委率先建立和在全区实行了双向承诺制，对实名举报采取受理机关与反映人签定受理、调查、答复及息访双向承诺，共同约束和规范双方的行为。长安区纪委建立的《首问负责制》、《限时办结制》和《失职责任追究制》，在全区乡镇、街道和区直机关纪检机构统一实施。莲湖区、蓝田县纪委把信访接待站设在建设项目拆迁点和农村集市，实行公开接访和限期办结，既及时处理了问题，又维护了当地的稳定。

　　三、加大信访案件的处理力度，切实维护群众的合法权益

　　群众信访反映的问题查而不清或处理不当，群众对处理结果不满等，往往也是造成越级访、甚至是重复越级访的主要原因。因此，在加强宣传引导和机制建设的同时，必须加大信访举报问题的调查处理力度，以实际成果取信于民。2005年1至11月，全市纪检监察机关共受理信访举报3464件，经初核立案131件，结案127件，处分126人，挽回经济损失520万余元。市纪委信访室下转并督办要结果件46件，区县纪委信访室下转要结件299件，共结案301件，转立案49件，给予党政纪处分55人；市、区县信访室自办信访案件233件，转立案24件。

　　2005年初，某县医生到市纪委信访室反映基层纪委对其举报问题调查处理不到位的问题。经分析，虽然该医生与被举报人有恩怨，但毕竟是对基层处理不满而逐级上访。对此，信访室派人就基层的调查情况进行了审核，同时对尚未调查的问题参与联合调查，在初核的基础上移交县纪委处理。长安区纪委接到群众举报，反映某乡干部利用职务之便，以给群众办庄基地为由，索取村民财物、接受群众宴请的问题。受理后，区纪委及时调查，追回了被索要的财物，给予该乡干部党内严重警告处分。区纪委书记、副书记还前往该乡，向三户群众退还了被侵占的6570元财物。莲湖区、周至县以及长延堡街道、十里铺街道、新丰街道纪工委积极受理涉及群众利益的来信来访，在充分调查、弄清事实的基础上，通过召开信访听证会、联席会、协调会等方式，积极化解了信访矛盾，维护了群众利益，受到当地群众的肯定。

　　四、积极探讨和开展群体性越级访、非受理范围等突出信访问题的协调处理机制

　　随着群众的法制意识、参政议政意识的增强，群体性越级信访也逐年增多。为妥善解决集访问题，一是建立了《集体上访接待处置预案》，成立了应急处置小组，加大承办督办力度。2005年，信访室接待了25起集体越级访，其中涉及国企改制、拆迁安置、土地征用和农村换届问题比较突出，有些问题相互交织，涉及方面多，处理难度大。鉴此，我们坚持集体研究，拿出可行性方案，督促承办单位妥善处理。碑林区机床电器二厂40余名群众两次来访反映企业改制问题，接待后派人专程到国资委咨询企业改制的方针政策，直接向区委、区政府主要领导交办、督办，促使部分问题得到及时解决。二是实行了《越级访重复访转办通知单》制度。针对基层群众越级、重复来访情况，向承办单位转发通知单提出转办交办要求，并把办理结果列为基层工作考核的重要内容，发挥了显著的督促作用。三是实行了重要信访举报问题的专题报告和通报制度。先后向委局领导报送了各《季度信访举报情况分析》、《反映区县中层干部信访件上升态势的分析与建议》等，向区县党委、政府和纪委主要领导发送《群众来信来访情况的通报》，为领导决策提供参考的同时，为机关、基层查办案件和开展警示训诫工作提供了线索。

　　针对非受理范围信访问题的处理，部分区县和实验单位进行了积极的实践并取得了明显效果。一是实行了预案制。雁塔区和户县纪委针对农村两委会换届选举可能发生的集体上访问题，提前进行排查分析，公布了换届选举工作纪律，组建了应急处理机构，制定了工作方案。二是实行提前介入制。根据信访信息员报送情况，及时化解可能发生的越级信访问题，雁塔区处理了曲江村白灰厂污染、户县解决了祖庵镇争抢收割机哄抬价格、未央区化解了三桥镇西三环拆迁群众提出额外要求等十几个苗头性问题。三是实行干部“下访制”，把问题解决在萌芽状态。户县纪委书记在下访中及时解决了修桥资金不到位影响“农家乐”经营发展的问题，保持了太平旅游区十年无上访的记录。

　　五、加强基层工作力度和增强工作人员素质，筑牢妥善解决越级信访问题的基础

　　经调研分析，一些信访问题难以解决或处理不当，造成群众越级上访既有基层单位或工作人员不重视群众的诉求，办事拖拉，敷衍了事的原因，又有存在畏难思想，办信办案力度不够，初查初核不力等原因。对此，一要加强对基层组织和工作人员的教育，提高基层组织和工作人员的思想认识；二要加强业务培训和能力锻炼，增强工作人员的基本素质；三要建立健全工作制度和实行激励机制，以制度管人管事，处理好工作人员的奖惩和任免使用；四要开展理论研讨和调研活动，加强工作人员的知识创新，不断提升工作水平等。

　　2005年，市纪委、监察局面对国务院《信访条例》重新修订和颁布实施、中纪委下发《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》等新形势、新任务，积极采取措施加强全市纪检监察信访举报工作。一是制定了《关于贯彻落实中纪委依纪依法规范纪检监察信访举报工作的实施意见》，向全市各级纪检监察机关提出了十项具体要求；二是在充分实践和广泛征求意见的基础上，印发了《关于答复群众来信来访的若干规定》和《信访听证工作的暂行办法》，并指导基层修定和完善工作制度；三是设置了“西安市纪检监察信访举报信箱”，开通了网上信访举报受理系统；四是实行了“三访”问题和特殊举报情况的报告、通报制度，不断加大了交办督办力度；五是积极开展信访举报工作调研和理论研讨，并举行了工作理论研讨和工作经验交流。部分区县和基层纪委结合工作实际，进一步理清思路，采取可行举措，不断加强工作人员的素质锻炼和工作力度。户县纪委认为“基层信访干部在引导群众依纪依法逐级上访起着关键作用”，他们把每月15日定为信访工作培训日，定期召集基层干部进行业务培训和工作交流。临潼区纪委坚持“宁可干部少休息，也不让信访群众多跑路，更不能跑冤枉路”的观点，要求信访干部换位思考，真心实意为群众解决信访问题。碑林、灞桥、未央、莲湖等区县不断加强信访干部思想教育、业务培训，促进了理论思考和工作创新。全市各级纪检监察机关2005年共举办各类培训班29次，参训人员2456人，为增强工作能力和提高工作水平提供了重要保证。

　　 “引导群众逐级上访”实验项目经过一年的初步实践，虽然取得了一定的成效，但也存在一些问题：一是有些同志对引导群众逐级上访重要意义认识不够，认为越级上访是信访人的自控行为和民主权利，是不可预料和难以防止的，没有认识到改进自身工作对减少越级上访的重要作用，缺少创新意识和进取信心；二是有些同志认为越级信访成因复杂，涉及问题相互纠缠难度大，解决处理牵涉部门多，只要尽到自己的职责，干好份内工作即可；三是一些做法还处在探索或试验阶段，离建立规章制度和长效机制尚有一定距离。对此，全市各级纪检监察机关和信访干部在进一步深入学习和贯彻落实党中央、中央纪委、监察部的信访举报工作要求的基础上，认真借鉴兄弟省、市的先进经验，不断探讨求索新时期信访举报工作的新办法、新举措，不断提高认真处理和妥善解决越级信访举报问题的工作质量和工作水平，努力建立健全引导群众逐级信访和依纪依法处理逐级信访问题的长效工作机制，坚持把信访问题解决在当地、处理在基层，把越级信访量降到最低程度，努力为我市的社会和谐和经济发展做出积极的贡献。

　　

文章来源：(研究室供稿)