“由原来主要领导一人审批，变为增加班子一名成员负责审核后，再由主要领导审批，以此加强对主要领导财务权的有效监督，增强财务管理的透明度。”陕西省铜川市从强化对单位“一把手”监督管理入手，紧紧抓住“一支笔”管钱、用钱这一关键环节，积极探索和推行财务“联签审批”制度，为有效监督“一把手”构筑了一道新的“防火墙”。

一起腐败案 引出大动作

    铜川市的制度创新，来源于对一起腐败案件的反思。

    2007年，铜川市纪委查处了该市环保局副局长鄂保良在任市环境监测站站长期间，违反财经纪律，设立“小金库”、贪污、受贿（未遂）案，涉案金额达110余万元。这起案件在该市引起强烈震动，一时成为干部群众热议的话题，也引起市委、市政府的深刻思考。

    如何剖析深层次原因，从制度层面堵塞漏洞，实现预防关口前移，防止类似问题发生呢？该市纪委成立了由纪委主要领导任组长，财政、审计、法检“两院”等部门领导和办案人员为成员的专题调研组，以“鄂保良为什么会走上犯罪道路”为题，先后召开四次专题会议，通过深入分析和反复讨论，一致认为鄂保良腐败案的发生，除自我要求不严、私欲膨胀等主观原因之外，最主要的原因是对其缺乏有效的刚性制度约束，助长了他花钱“一支笔”的霸道作风的结论。   

    为汲取鄂保良案的沉痛教训，该市纪委提出实行财务联签审批制度的建议。铜川市委决定在全市推行。

科学设计 确保制度实用

    为了充分发挥审核人员在“联签审批”制度中的作用，铜川市在制度设计中突出选好审核人员、明确审核权限、划定审核内容以及明确审核程序等四个关键环节。

    铜川市规定每个单位召开领导班子会议，推选一名懂财务、善于管理、工作细心的班子副职作为联签审核人员，并报纪检监察和财政部门审核备案，保证“联签审批”制度的严肃性。同时，制度赋予审核人三项职责，即：负责对经费开支存在的疑点进行问询；负责对票据的真实性、合法性、合理性进行审核；负责对合理、规范的支出票据进行签字确认。

    审核人审核什么内容，是确保审核是否有效的前提和基础。为此，制度规定审核人审核的内容必须是经班子集体会审决定的大额度经费开支和日常一般性公务经费开支，除此之外的不合理开支一律不在审核报销范围，防止出现看领导脸色的“随意审核”、看关系亲疏的“人情审核”等现象的发生。此外，制度规定每笔经济业务发生后，先由经办人持符合规定的原始票据，注明经办事由，再由审核人审核签字，最后交主要领导审批报销。明确的审核程序，确保制度执行的严密性和规范性。

    在制度推行过程中，该市各区县结合党风廉政建设各项工作，大胆创新，进一步扩大制度实用性和影响力。宜君县把财务“联签审批”制度延伸到乡镇、村组，规定乡镇5000元以上的开支由乡镇党委会集体研究后方可报销；村级1000元以上的支出要报乡镇党委研究后，方可在乡镇会计核算中心进行报销。王益区结合“联签审批”制度，出台了领导干部离任经济事项交接制度，明确规定领导干部在办理调任、转任、免职、辞职手续前，必须清理单位财政、财务、资产情况和个人使用的公有财物，并以书面形式办理离任交接手续，有力的深化了“联签审批”制度工作的推行。

阳光运行 效果凸现

    铜川市纪委把各部门和各区县落实财务“联签审批”制度情况作为监督检查的一项重要内容，结合目标责任制考核、厉行节约检查、述职述廉等工作，组织协调财政、审计等部门，先后集中抽查3次、交叉检查1次，对个别部门审核人不是班子副职、超范围报销票据、未定期公开财务等问题，下发了整改通知书，限期整改。市审计局将财务“联签审批”制度列入审计计划，在年度审计中跟踪审计，督促落实。市财政局对各单位报销票据严格审核，定期通报，保证了财务“联签审批”制度的规范运行。

    铜川市水务局局长仇俊德深有感触地说：“推行财务‘联签审批’制度，表面看约束了领导干部乱花钱的行为，实际上是对干部政治上的关心和爱护，这确实是一项深受干部欢迎的好制度！”。财务“联签审批”制度的实施，强化了对“一把手”的制约，使各单位财务支出有了专门的审核人，对“一把手”花钱“一支笔”多了一道关卡，纠正了过去单位财务支出一个人说了算的弊端，增强了“一把手”主动接受监督的自觉性。

（2010年6月20日）