如何不断加大制度创新力度，提高制度建设水平，推动政风行风建设法制化进程，是各级政府在落实依法行政要求中面临的重要课题。陕西省发布的《损害群众利益行为行政责任追究试行办法》，以政府规章形式出台对损害群众利益行为进行行政责任追究的规定，对深入开展纠风工作，切实提高纠风工作法制化水平，进行了有益探索。
2009年底，陕西省发布《损害群众利益行为行政责任追究试行办法》。这是全国首个以政府规章形式出台的对损害群众利益行为进行行政责任追究的实体性规定，是对以前制定的涉及损害群众利益行为的处分规定的凝练和升华，为深入开展纠风工作，纠正和处理损害群众利益的行为、提高政风建设水平提供了法律依据。
制定《陕西省损害群众利益行为行政责任追究试行办法》是积极构建教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六位一体，具有陕西特色的惩防体系，着力推进制度创新的具体体现；该《办法》的颁布，有利于防止在施政中损害群众利益，有利于政府及其工作人员主动接受群众监督，具有维护群众利益和促进依法行政的双重效应。
提高纠风工作制度法律位阶
当前影响纠风工作整体效力的因素，除了体制、编制、人员素质、工作方法措施等方面的原因外，对损害群众利益行为的处理还存在法律法规依据缺乏的问题，仅有的法规制度规范也存在法律位阶低、适用范围窄、责任不清晰、内容不完备、程序不规范、量纪不统一等问题，法规建设滞后，是制约纠风工作向纵深发展的重要原因。因此，当务之急是制定统一的责任追究办法制约不良行为，落实责任制，提高依法纠风、依法治理的水平。
制定责任追究办法非常必要。纵观过去形成的规范性文件，多数制定时间较长，有的已超过10年，许多内容陈旧过时，已不适应经济社会发展形势的需要。特别是党纪处分部分，基本已被《中国共产党纪律处分条例》囊括，应当予以废止。再如《关于加重农民负担行为给予党纪政纪处分的暂行规定》中对各种违规税费征收行为责任追究的规定已明显过时。涉及政纪处分的规范性文件，法律位阶较低，有些还采用党政机关联合发文的方式，在实践中与行政法律法规的衔接也存在一些难以克服的问题。因此，提升纠风工作规范的法律位阶来解决纠风工作中遇到的难题，符合法制建设规律和发展方向。
制定责任追究办法非常紧迫。2007年实施的《行政机关公务员处分条例》第二条第四款规定，“除法律、法规、规章以及国务院决定外，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项”。纠风工作方面的规范性文件均涉及处分设定的事项，显然已经不符合规定要求。鉴于国家目前尚无具体的纠风工作方面的法律法规规定，废止现行的纠风工作规范性文件，将出现损害群众利益行为追究与处分的法律依据在一定时间内空白，会给纠风工作带来不利影响。
其次是目前《行政监察法》和《行政机关公务员处分条例》的适用范围限于公务员及政府任命人员，与不良行政、服务行为涉及的范围不一致，一些不良行为特别是公共服务企业单位及其人员很难得到政纪方面的追究。
此外，一些基层政府为规范行政行为，也出台了一些涉及不良行政行为的处分规定，明显违反了《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的相关规定。如果涉及政纪处分就有可能带来诸如行政诉讼等方面的后果。因此有必要通过制定政府规章对纠风工作及处分设定进行规范，以解决纠风工作面临的无法可依的局面。
制定责任追究办法具有可行性。国务院、中央纪委多年来颁布印发了一系列关于纠风工作的政策文件、规定。如1997年中共中央、国务院下发《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》指出：“对于造成恶劣影响和严重后果的重大案件，要追究主要负责人和当事人的责任，根据情节轻重给予相应的党政纪处分”。1998年中共中央国务院印发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中明确“对直接管辖范围内发生的明令禁止的不正之风不制止、不查处或者对上级领导机关交办的党风廉政建设责任范围内的事项拒不办理、或者对严重违法违纪问题隐瞒不报，压制不查的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节严重的，给予撤销党内职务处分”。2004年9月召开的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“以解决群众反映的突出问题为重点，坚决纠正损害群众利益的不正之风”这一重要表述，反映了中央对党风廉政建设和反腐败工作思路的调整，纠风工作的力度明显加大。2006年国务院纠风办印发《关于进一步深化和规范民主评议政风行风工作的指导意见》中指出：“对于连续两年群众满意度低，排名靠后或社会反映强烈、不正之风长期得不到有效治理，或对评议中提出的问题能整改而不及时整改、甚至边评边犯的单位，要按照党风廉政建设责任制等有关规定，追究有关领导的责任。”因此，制定责任追究办法的上位法依据是充分的，更便于从理论上整体把握。
准确定性损害群众利益行为
由于纠风工作涉及的内容范围、对象很广，要对损害群众利益的行为进行认定、抽象与概括，难度很大。我们发现，开展纠风专项治理以来，无论不正之风有多少表现形式，它的主要特点是乱决策(检查)、乱收费、乱罚款等“三乱”行为。
过去纠风工作的数个规范性文件，是从不正之风行为的性质进行分类的，便于详细地罗列各种各样的不正之风行为。但是综合在一起以后，就有许多重复和交叉。而从行政决策、行政管理、行业监管、行政执法、公共服务单位、领导人员责任等方面对不正之风行为进行分类，可以减少交叉和重复。
相关法规和规章已有明确规定的不再列入。纠风工作涉及面宽，相关的法律法规、规章对某些行业不正之风行为处分的规定也已明确，因此在立法中必须要注意防止重复，避免引起法规操作中的冲突等问题。
此外，立法必须兼顾纠风工作的发展。一方面要对当前主要的损害群众利益行为进行认定、量纪，另一方面要尽可能考虑形势的发展变化，对当前存在的一些共性问题和今后可能发生的问题进行明确、量纪，增强预见性。
做好与法律法规衔接
准确把握与《行政机关公务员处分条例》的关系。公务员处分条例是一个综合性的行政法规，内容涉及行政机关公务员违法违纪处分的各个方面。责任追究办法是一个专项规章，指向性非常集中。两者是上位与下位、共性与个性、概括与具体的关系，是对行政机关公务员处分条例相关内容的有益补充和扩展。同时制定责任追究办法与公务员处分条例又有比较大的区别。
一是责任主体范围不同。行政机关公务员处分条例责任主体仅有公务员个人，本办法的责任主体不仅有个人、行政机关，还包括行政机关委托的具有行政管理职能的国有企业、社会公共服务行业及其工作人员。二是追究责任内容不同。行政机关公务员处分条例对部门和行业不正之风行为处分散见于该条例第三章部分条款。这些条款并非专门针对纠风工作的系统、全面、具体的规定，不能涵盖所有纠风工作。而本办法几乎包括了部门和行业不正之风行为的所有内容，更加具体、细致，更具有操作性、引导性、教育性。
准确运用不正之风与损害群众利益行为的法律概念。所谓部门和行业不正之风就是部门和行业中普遍存在的多发性的损害群众利益行为，主要表现为一些国家机关和公共服务单位及其工作人员利用部门和行业的职权或工作便利，为本单位、小团体或个人谋取不正当利益，侵害国家和人民利益以及其他不正确履行职责、违反职业道德等行为。且此概念一直沿用了十多年，得到多数人的理解和认可。但是部门和行业不正之风并不是一个成熟的法律概念，作为法规出台，内涵并不确切，因此使用“损害群众利益行为的行政责任追究办法”更为妥当，因为前者突出的是纠风工作的内容和特点，会随着工作重点的变化而变化的，有其不确定性。后者突出的是纠风工作的对象和范围，具有较强的稳定性，无论怎样变化，损害群众利益行为总是在行政部门和公共服务行业中普遍并将长期存在。因此现在的名称更为准确和稳定。
突出对行政领导责任追究的规定。本办法包含对有不正之风行为人员的行政处分和单位领导行政责任追究两部分内容。在行政处分规章里对领导行政责任追究的内容进行立法的比较少见。但是按照责任制的规定，领导干部对部门和行业的不正之风负有主要责任，如果对此不予追究，将破坏责任制的严肃性。为提高对不正之风的预防和制约功能，我们将对领导干部的责任规定其中，并作为主要内容加以突出，使一个规章具有了双重作用。
运用多种惩处手段，体现综合治理效果。在责任追究办法制定中，应综合运用政纪处理、组织处理以及追缴退赔等多种方式。2002年中央颁布了《党政领导干部选拔任用条例》，规定了党政领导干部应免职、辞职、降职三类组织处理措施和实施条件。中央办公厅、国务院办公厅新颁布的带有法源性质的《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》，对公开道歉、停职、辞职、责令辞职、免职等都做了规定。因此，需要问责并采取组织处理措施，相关依据是充分的。综合运用这些手段，与仅仅使用单一处理手段相比往往会事半功倍，产生的综合效果更佳。
（2010年1月30日）
文章来源：中国纪检监察报
