加强反腐倡廉制度建设，完善惩治和预防腐败体系是十七大的一项重大战略部署。十七届四中全会进一步指出要推进反腐倡廉制度创新，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。胡锦涛总书记在第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上发表重要讲话时，30多次提到“制度建设”。这都充分说明在以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设中，加强反腐倡廉制度建设的重要性、紧迫性。
制度建设是构建惩治和预防腐败体系的核心，必须以规范权力运行作为关键,努力构建反腐倡廉制度体系,逐步形成用制度管权、管事、管人的体制机制，充分发挥制度建设在惩治和预防腐败中的积极作用。近些年来，我们党加快反腐倡廉制度建设步伐，深化体制机制改革创新，反腐倡廉制度建设领域不断拓宽、成效不断显现，保证了党风廉政建设和反腐败斗争的有力进行。同时也应看到，反腐倡廉制度建设还存在一些突出问题，需要不断推进。进一步建立健全教育、监督、惩治等各项反腐倡廉制度，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，提高制度执行力，是当前反腐倡廉建设的重要任务。
一、制度建设与完善惩治和预防腐败体系
（一）制度建设是完善惩治和预防腐败体系的核心
第一，制度建设是完善惩治和预防腐败体系的必然要求。邓小平同志曾经指出，好的制度，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法做事，甚至会走向反面。所以，加强制度建设，构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，坚持用制度管权、按制度办事、靠制度管人，是从源头上防治腐败的根本途径。
建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是全面推进党的建设新的伟大工程，保持党和国家的长治久安的根本措施。用制度机制约束和规范人们的行为，它集中体现了求真务实的精神，体现了“标本兼治、综合治理”的方针，体现了党的十六大以来惩防并举、注重预防的反腐倡廉理念，也体现了马克思主义自然规律与社会发展的哲学思想。党的十六届三中全会提出，要逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，这是党和国家新时期对我国党风廉政建设和反腐倡廉工作实践经验的总结和理论创新，是对党风廉政建设和反腐倡廉规律认识的深化。把制度建设作为构建惩治和预防腐败体系的核心和根本途径，预示着制度反腐必将是我们党在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐倡廉的战略性选择。
第二，制度建设是完善惩治和预防腐败体系的重要内容。制度建设本身也是完善惩治和预防腐败体系的重要内容。有效遏制腐败，关键在于确保权力正确行使，让权力在阳光下运行。从根本上遏制和铲除腐败，必须从制度上化解和防止专权，这就需要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，需要健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。具体来说，这包括建立健全领导集体决策制度；实行决策与执行、监督分开，制度管理和对管理的督察分开；实行党政一把手专门或特别监督制度、对监督者的监督制度；落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用等。真正做到权力无垄断，监督无缝隙。
根据《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的规定，反腐倡廉制度建设包括了建立健全反腐倡廉基本制度，如完善对权力制约和监督的制度坚持民主集中制这一党的根本组织制度，健全民主集中制的各项具体制度；建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开；建立党的代表大会代表提案制度，建立代表提议的处理和回复机制；完善重大决策的规则和程序；完善领导干部民主生活会制度；制定落实党内监督条例的各项配套措施，建立和完善巡视制度等等，还包括完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度、完善对违纪违法行为的惩处制度、完善反腐败领导体制、工作机制等等。可见，制度建设是惩治和预防腐败体系的重要内容。
第三，制度建设完善惩治和预反腐败体系的根本方式。制度和教育、监督、改革、惩处等都是反腐倡廉的手段，但相对其他手段而言，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是约束公职人员“不敢腐、不能腐”的外在强制力。在反腐倡廉建设中，制度建设的意义更为重要，无论治本和预防，都离不开制度，都必须靠制度建设来推进。所以，不断完善制度是推进惩治和预防腐败体系建设的根本构成要素，也是加强反腐倡廉建设的重要保障。要通过抓制度建设，筑牢体制机制防线，从把过去“运动式”、“严打式”的反腐倡廉变成一项常规性工作，让每个公职人员每时每刻都能用制度约束、规范自己的行为。
（二）制度建设是联结惩治和预防腐败体系各部分的枢纽
惩治和预防腐败体系本身就是一整套系统的制度，教育要靠制度来保证，监督要靠制度来落实，改革要靠制度来巩固，纠风要靠制度来深化，惩治要靠制度来规范。离开制度这个前提和基础，就不可能建立起完善的惩治和预防腐败体系，没有制度的规范和约束，也不可能真正发挥惩治和预防腐败体系的作用。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此,制度建设是连接完善惩治和预防腐败体系各个部分的枢纽。在此意义上，当前和今后一个时期反腐倡廉建设的重点是大力推进和完善惩治和预防腐败体系的制度建设。
腐败产生的社会根源多种多样，因此建立惩治和预防腐败体系是一项长期的、系统的工程，而制度建设则是该系统工程的枢纽，其理由在于：首先，惩治和预防腐败离不开教育。但是反腐倡廉教育不是对党员干部进行简单的说教，不是仅仅依靠组织给党员干部做思想工作，而是建立起领导有力、组织协调的反腐倡廉大宣教的工作格局，把反腐倡廉教育作为主要内容常抓不懈。这显然需要建立起相应的反腐倡廉教育制度。通过制度保障房腐倡廉教育的持久有力。其次，反腐倡廉的核心问题是对权力的监督制约，反腐倡廉建设的科学化关键是对权力结构和运行机制的科学化。但无论是对权力运行本身的监督制约还是对权力结构和运行机制的科学化，其本质都是构建科学规范的权力运行制度，所以，对权力的监督制约问题是指也就是一个权力运行的制度建设问题。再次，反腐倡廉需要有效的惩治手段作为最后的保障。惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成、互相促进的两个方面。预防是关键，惩治是保障。通过预防，防患于未然，可以有效地从源头上治理腐败。但是仅有预防显然不够。只有惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。惩治是对被扭曲的公权力行为的纠偏，其本身也是一种公权力行为，所以必须在制度的框架内运行，只有这样才能保证其行使的合法性。可见，制度建设是联结惩治和预防腐败体系各部分的枢纽，是完善惩治和预防腐败体系的重要载体。只有抓住制度建设这个根本，惩治和预防腐败体系才能够不断强化基础，发挥长远作用。
（三）不断完善惩治和预防腐败体系需要更加注重制度建设
近年来，我党坚持标本兼治、重在治本的方针，解放思想，实事求是，不断完善体制机制制度，最大限度地降低腐败发生率，努力推动反腐倡廉工作向制度化、规范化、法制化方向发展，加大了制度反腐工作力度，取得了初步成效，但还存在着一些问题和不足，新形势下反腐倡廉的法规制度体系和工作机制还不健全，制度反腐还缺少有效的途径和方法，这些现象都制约着制度反腐工作的开展，如不及时加强探索和研究，势必影响整个反腐倡廉的大局。
更加注重制度建设，不断完善教育、监督、预防和惩治制度体系，必须紧紧抓住“制权、管钱、用人”三个关键环节加强制度建设，努力形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，切实解决导致腐败滋生的深层次问题。从制度上让反腐没有“漏洞”，对腐败“零容忍”。这样，从上至下就会形成强大的反腐合力，腐败分子没有了生存空间，社会才会风清气正。
更加注重制度建设，就要增强制度建设的科学性、针对性和有效性。当前，制度建设存在最突出的问题是一些制度落实不够好，甚至没有落实。这与制度本身不科学，制度内容的宽泛而难于执行有很大关系。因此，在制度建设上，要增强制度的科学性。在正确认识客观规律的基础上，制度建设应反映和利用客观规律，而不能违背客观规律，否则就会出现“纪律管不了规律”的现象。同时，制定制度要考虑操作性。所谓制，就是订规范。所谓度，就是明确考量标准。既有规范又有考量处分标准，才能称为制度。现在有一些制度仅仅强调“必须”如何、“禁止”如何，对于不符合要求的行为没有制定相应的制约或惩罚措施，这样的制度自然难以落实。这就要求制度建设必须要围绕落实科学发展观加强反腐倡廉制度建设，通过制度建设解决妨碍科学发展观落实的突出问题。
伴随经济的高速增长，土地、能源、生态环境等问题已成为经济社会可持续发展的瓶颈因素，因此在反腐倡廉中应高度重视环境保护、土地利用、资源保护等方面的制度建设，以严格的制度落实科学发展；要围绕规范和约束权力加强反腐倡廉制度建设，抓住权力运行的重点部位和重点环节建章立制，形成 “结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制尤其是人事、投资、财经、监督等部位，找准问题发生的主要环节，有针对性地通过建章立制加以治理和防范；要围绕维护群众切身利益加强反腐倡廉制度建设，坚决纠正一些地方和部门存在的办事不公、以权谋私、损害群众利益等问题；围绕权力在阳光下运行加强反腐倡廉制度建设，让群众广泛参与和监督，保证各项制度有效实行。要在制度建设中落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，积极推行干部选拔任用票决制、干部考察公告制、任前公示制、干部勤廉公示制、村级民主管理制，加强行政权力公开透明运行工作，扎实推进“阳光政府”建设。
更加注重制度，关键是更注重制度的落实。要加强制度反腐的执行力，切莫出现重制定、轻执行现象。胡锦涛总书记强调反腐倡廉制度要 “有效管用”，就是针对不少制度没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象来讲的。近些年来国家也在不断完善各种法律制度，力图从制度上，机制上防止腐败行为的发生。如最被人们所诟病的工程建设领域，从招标投标法、政府采购法、建筑法、工程建设项目施工招标投标方法、关于禁止串通招标投标行为的暂行规定、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定等等，法规并不少，但腐败情况依然严重。这说明在制度性反腐上需要更注重落在实处。制度贵在落实。“规定”再多，不如一个“落实”。有了制度，不去落实，比没有制度更加可怕。因此，决不能把制度变成墙上挂的，纸上印的官样文章，也不能把制度变成“苍蝇拍子”——只能拍苍蝇，不能打老虎。在现实中，不论背景多硬，不论职务多高，制度面前一律平等。要通过制度的落实——通过查办案件找到现行制度的缺失和弊端，从而不断地完善制度、提高制度的执行力。
要坚持把制度建设作为构建惩治和预防腐败体系的核心与重要载体，紧紧围绕加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制来建立健全制度，增强教育的针对性和有效性，提高监督的规范性和约束力。要找准制度建设的切入点和着力点，针对违纪违法行为易发多发的领域和关键环节，推进体制机制创新，做到治标与治本、惩治与预防两手抓、两手硬，形成标本兼治、综合治理的整体效能。
二、反腐倡廉制度建设的实践探索
（一）反腐倡廉制度建设的历史发展
我们党的反腐败斗争经历了运动反腐、权力反腐和制度反腐的过程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的实践中逐步确立，并不断强化的。所以，推进以惩治和预防腐败体系为核心的反腐倡廉制度建设虽然是近年来中国反腐斗争实践中应运而生的重要措施，但它在当代中国革命和社会建设中的渊源确很久远。
中国共产党成立之初，便对党内腐败现象保持高度警惕。1922年党的二大通过的《中国共产党章程》，强调通过制定严格的纪律防止党员贪官污吏化。1926年党中央发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通知》，表明党同腐败现象进行斗争的坚决态度。1927年党的五大建立了中央监察委员会。我们党制定了《政府工作人员惩办条例》、《关于惩治贪污浪费行为的训令》、《惩治贪污暂行条例》等多部反腐倡廉法规制度，建设起了与国民党的腐败政治形成鲜明对照的共产党廉洁政治。在革命根据地时期，我们党就在所领导成立的苏维埃政权体系中开展了制度反腐，从巩固新生政权的高度，根据革命形势和任务的需要，先后制定实施了诸如防范贪腐、浪费、官僚主义及加强监察机构职能监督、群众监督、舆论监督等一系列法规制度，为我党反腐败斗争取得了成功经验，从而为我国革命的胜利提供了有力保证。
新中国成立初期，随着“整风整党”、“三反”、“五反”、“反特权”、“四清”等一系列具有控制腐败意义的运动深入开展，颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》、《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》等，有力遏制了腐败现象的滋生蔓延。1956年党的八大提出从思想教育和健全法规制度两个方面抓好党风廉政，首次提出对党和政府的监督问题，具有重要意义。
十一届三中全会以来，面临改革开放新的形势和任务，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，吸取党的正反方面的反腐倡廉经验教训，强调要紧紧抓住制度建设这个根本，从法制制度入手防治腐败，恢复重建了党的纪律检查、政府行政监察和公检法机构，制定颁布了《中华人民共和国刑法》、《关于党内政治生活的若干准则》、《关于国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等一系列法律法规，从战略上开辟了一条靠制度防腐反腐的全新思路，开辟了党的建设事业的新局面。
党的十三届四中全会以后，面对市场经济发展中腐败现象滋生蔓延的严峻态势，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，鲜明提出了坚持党要管党、从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力的历史性课题。制定颁布了《党员领导干部廉洁从政行为准则（试行）》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等重要法规，初步建立起与社会主义市场经济相适应的党员领导干部廉洁从政行为规范。颁布实施《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，确立了反腐败领导体制和工作机制。形成了坚持标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤的基本战略。
党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，从提高党的执政能力、保持党的先进性的战略高度，确立标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐败战略方针。颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，修订发布《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等党内重要法规，成立国家预防腐败局，颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》及《2008-2012年工作规划》，标志着反腐倡廉制度建设进入体系化、科学化发展的新阶段。
90年反腐倡廉制度建设，历经了初步探索、运动反腐、制度反腐的数次重大转型，实现了从无到有，从边缘到中心，从单项到系统，由被动应急到主动应对，从侧重惩治到惩防并举、注重预防，从局部突破到整体推进的历史性飞跃，初步形成了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的具有中国特色的反腐倡廉制度体系，标志着党的反腐倡廉制度化建设已经达到了一个新的水平。
当前我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素。从目前我国社会腐败现象来看，权力是产生腐败的主要根源，体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是诱发腐败的主要因素，因此，依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，对于贯彻加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建设社会主义民主政治和法治国家，具有重大的现实意义和深远的历史意义。近三十年来我国改革、发展取得的举世瞩目的成就和反腐倡廉的成效，都与我们坚持和不断完善制度建设是分不开的。在我国改革发展和反腐败斗争进入关键期的今天，必须牢牢抓住、突出抓好制度建设问题。
（二）反腐倡廉制度建设的主要成效
一是惩治和预防腐败制度体系不断完善。改革开放，特别是党的十七大以来，一些重要的反腐倡廉法规制度不断出台，特别是2009年11月召开的全国纪检监察法规工作会议，明确提出了建立健全党风廉政和反腐败法规制度体系的规划。近些年出台的较为重要的反腐倡廉制度法规有：2006年制定和颁布了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等；2007年颁布实施了《行政机关公务员处分条例》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》和一系列《党内监督条例》和《党纪处分条例》的配套规定和办法；2009年《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》正式颁布实施；2010年颁布实施《中国共产党党员权利保障条例》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》以及《中华人民共和国公务员法》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》等。这些党内条规和法律法规的颁布实施，为反腐倡廉法规制度建设填补了重要的空白，打下了坚实的基础，开拓了广阔的空间。不仅立法数量多，而且立法质量也有明显提高，基本实现了反腐倡廉工作有法可依，反腐倡廉法规制度体系的基本框架初步确立。基本实现了制度建设目标由单项零散的规划向成龙配套的法规制度体系转变；制度建设重心由侧重惩治向惩防并举、注重预防转变；制度建设方法由被动应急向主动应对转变；制度建设内容由侧重制定新法向立、改、废、释并举转变；制度建设局面由主要依靠纪检监察机关抓向全党动手抓法规制度建设转变。
二是更加注重反腐倡廉制度对惩治和预防腐败的作用。这主要体现在：一是加大了依靠制度查办反腐案件的力度。仅以2009年为例，全国检察机关突出查办大案要案，立案侦查贪污贿赂大案18191件、重特大渎职侵权案件3175件；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2670人，其中厅局级204人、省部级8人，查办的省部级人数比2008年翻了一番。违法违纪大案要案的查处，有效地震慑了腐败分子，挽回了经济损失，教育了党员干部，增强了干部群众对反腐败斗争的满意度和信心。同时各级纪检监察机关还进一步完善了重大案件剖析和通报制度，有效发挥了查办案件的惩戒功能和治本功能，有力推动了反腐败斗争的深入开展。二是不断扩展重点人群、重点领域和关键环节反腐败制度建设的领域。党的十七大以来，各级纪检监察机关不断加大查办案件的工作力度，重点查办了县处级以上领导干部违纪违法案件，查处了重点领域和关键环节的腐败案件，同时加大了对包括工程建设、房地产、土地管理和矿产资源开发、金融、司法、教育医疗卫生领域案件的查处力度，深入查办了工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、物资采购、资源开发和经销等六大领域的商业贿赂案件。这充分体现了我们党和国家全面治理腐败的决心。
三是推进制度建设从惩治向更加重视预防的功能转型，实现惩治与预防并重。改革开放初期，反腐倡廉制度建设比较重视对腐败行为的惩罚和事后处理，通过打击和严惩腐败分子，实现对不稳定分子的威慑和对社会大众的教育功能。这固然有其必要性，但也有缺陷。一方面，惩治的事后性往往并不能减少被惩治腐败行为已经造成的损失，另一方面，惩治的后果也只是腐败分子的犯罪成本，当腐败分子所渴望的利益大于惩治结果对其造成的损失时，也很难阻止腐败行为的发生。所以，如何预防腐败是新时期推进反腐倡廉制度建设发展的主要方向。对此，我们党和国家也进行了积极探索。这其中最重要之处就是加强对权力运行的规范。如强化权力运行的程序性、扩大权力行使的民主参与性，增强对权力行使的监督等方面的制度建设。
（三）反腐倡廉制度建设存在的主要问题
第一，反腐倡廉制度建设的内容不完善。我国惩治和预防腐败制度体系的基本框架虽已经建立起来，但是反腐败的制度规定仍然不够完备、不够健全。改革开放以来，我们在党风和廉政建设上创设了许多法规制度。特别是党的十六大以来，我们进一步完善对权力制约和监督的制度，初步形成有效规范权力运行的监控机制，但是还有许多不完备、不严格之处，具体表现为“三多三少”：应急性监督制度多，整体性、配套性、系统性监督制度少；原则性监督制度多，具体化及明确性、操作性强的制度少；正面规范行为制度多，如何监督、落实、追究责任的制度少。可以说，“制度不健全”仍然是腐败现象滋生蔓延的一个重要原因。如有“阳光法”之称的官员财产申报制度就是其中之一。实践证明，它在世界范围内被公认为是从源头上遏制腐败的行之有效的利器，是一项不可或缺的基础性、前提性的制度设计，为人类反腐败智慧的结晶。自1883年英国议会制定世界上第一个有关财产申报制度的《净化选举、防止腐败法》后，一些国家纷纷仿效，不约而同地出台了各自的“阳光法”。迄今为止，英国、美国、法国、德国、意大利、澳大利亚、俄罗斯、阿根廷、智利、新加坡、日本、韩国、泰国、印度及我国的台湾和香港地区等都建立了这项法律制度。我国大陆地区尚无真正的官员财产申报制度，这与当前反腐倡廉建设的迫切性和严峻形势不符。自1994年八届全国人大常委会将官员财产申报制度纳入立法规划至今十多年间，1995年中办、国办出台过《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，2001年中央纪委、中央组织部发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但这两份文件的内容只有收入(财产)的申报或报告，而没有公开，更缺乏法律责任的配置，很多方面与“阳光法”相距甚远。
第二，反腐倡廉制度建设的法制化水平尚需提高。目前，我国的反腐败法律制度更多的限定在党内制度上，而真正属于法律范畴内的反腐败法律法规相对而言比较薄弱，如果党内制度不能及时转化为国家的法律法规，将无法增强这些制度的强制性和约束力。因此，努力使党内制度与国家法律相衔接，适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转换为国家法律法规，增强约束力和强制力，将是反腐制度建设的重要方向，也是反腐败法律体系建设和完善的关键和重点。
第三，制度可操作性尚待加强。造成制度可操作性障碍的原因有三：其一是制度规定的比较原则，法律条款的规范性比较模糊，造成适用上的困难。特别是在以法治国的大背景下，强调“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，所以，一旦相关惩治和预防腐败法律制度的规定不明确，或在理解与解释上容易产生歧义，就必然会影响该项法律制度的适用和操作；其二是制度之间的矛盾和冲突。这又包括两个方面，一个方面是同一类型制度之间的冲突，如不同法律规定之间的冲突。这种冲突比较好解决，可以通过比较法律制度之间的效力等级来化解；另一个方面是不同类型制度之间的冲突，如党纪与一般的法律法规或部门规章之间的冲突。这时就无法比较两者之间的效力等级。只能通过立法技术，将党纪的相关内容及时转化为国家法律。其三是不同制度对同一犯罪作了规定，但在量刑和惩处结果上有不同规定,这在客观上对腐败分子钻制度“漏洞”造成了便利。如我国《刑法》中有关巨额财产来源不明罪的规定，其设立的初衷是为了打击腐败，使那些不能说明其巨额财产来源的腐败分子得以严惩。但在实际操作中，此款法律条文往往被腐败分子得以利用，而有些司法机关由于受到各方面的压力，也可借这一条款的便利掩盖腐败分子的罪行。因为此款罪名的最高刑期为有期徒刑五年以下，跟受贿罪与贪污罪的最高量刑——死刑无法相比，因而，腐败分子可以不主动交代诸如受贿、贪污之类的罪名，以免受到更重的处罚。这样，腐败分子得以从轻处罚，这就造成法律对腐败行为的打击不力，甚至纵容了腐败。
第四，缺乏对反腐倡廉制度建设的评估与反馈机制。当前，反腐倡廉制度建设取得了显著成效，但不可否认，制度建设方面却依然存在一些问题：有的制度出台时机还不成熟，有的制度出台后几年、十几年不变，已不能适应形势发展的需要，有的制度设计不够科学，可操作性不强，等等。因此，应尽快建立制度评估与反馈机制，保证反腐倡廉制度科学合理、有效管用，不断提高反腐倡廉制度建设的质量。
反腐倡廉制度评估，既是对制度的效益评估，也是根据实际情况对制度的再次调试。目的是了解、判断制度实施后取得的实效，发现制度中存在的问题，分析制度中各项设计的操作性和针对性，找出存在问题，进而提出对制度的修改意见和建议。
第五，依靠制度推进反腐倡廉建设的意识尚需进一步增强。制度建设要在不断完善原有制度建设的基础上，进一步加强思想教育和道德教育，提高干部的思想境界和道德水平，加大各项制度的宣传，使国家干部熟悉各项制度，把已经制订的制度落实到位，在实际工作中，要把工作中遇到的问题及时梳理，找到制度缺陷，从而进一步完善制度建设。 制度建设应注重进一步提高执政为民和全心全意为人民服务的思想，使国家工作人员认识到权利是人民给的，行使权利只能为人民服务。推进教育工作制度化，健全思想教育机制。坚持教育面向全党全社会，积极推进党风廉政教育制度化，推进制度反腐的基础性工作。制度反腐作为新形势下反腐败的基本手段和主要途径，必须纳入整个惩治和预防腐败体系，与教育监督等其它手段相互结合、综合运用，以达到反腐的最佳效果。要通过把制度建设贯穿于教育监督的全过程，努力形成教育监督的长效机制。要通过教育，深刻认识制度反腐的重要意义，进一步强化制度反腐意识，使制度反腐思想更加深入人心。
三、推进制度创新，不断完善惩治和预防腐败体系
腐败现象是一个历史的范畴，会随着社会历史环境变化而变化。相应地，完善反腐倡廉制度建设就应根据反腐倡廉工作实践需要而不断创新发展。可以说，创新是完善反腐倡廉制度建设的生命力。
（一）反腐倡廉制度创新的含义
制度一旦形成即具有稳定性。社会是复杂多变的，而制度的变动去不灵活，于是社会变革的需要和相对稳定的制度之间就会产生矛盾。当社会要变革，要发展时，必须对已有的制度进行改革，即制度创新。所以，在广义上基于社会实践的变化而对旧制度的改革、发展都可以视为制度创新。有文献对制度创新下了一个比较规范的意义，认为制度创新(Institutional Innovation)是指在人们现有的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展和变革的创新。所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，通过制度创新得以固化，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用，这是制度创新的积极意义所在。
构建惩治和预防腐败体系同样需要制度创新。一方面由于社会条件的变化而使得反腐倡廉工作形势发生变化，对于出现的新问题需要有新的制度对策。其二是由于人们对反腐倡廉工作的认识不断深入，有了新的工作思路的方法，因而需要制度创新。可以说，制度需求是制度创新的根本动力。胡锦涛总书记指出，形势在发展，实践在深入，人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待，这些都要求我们及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，推进反腐倡廉制度建设创新。“人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待”，这就是推进反腐倡廉制度创新最根本的制度需求。为什么要反腐败？因为腐败危害人民利益。代表人民反腐败，是我们党在反腐败问题上的根本立场，是我们党依靠人民反腐败的根本依据，是我们党历来旗帜鲜明反腐败的根本道义动力。十七大报告强调，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。在我们党坚强有力的领导和推动下，反腐倡廉建设取得了巨大成效，危害人民利益的消极腐败现象得到有效遏制。同时也要看到，由于国际国内各种复杂因素的影响，社会发展中出现新情况新问题，有些制度不够健全和完善，旧的消极腐败现象没有彻底根除，又出现了一些新的消极腐败现象，在一些领域还呈现出滋生蔓延趋势，严重危害人民利益，阻碍社会发展进步。顺应人民对反腐倡廉的新要求新期待，推进反腐倡廉制度创新，是当前反腐倡廉建设的根本着力点。代表人民反腐败、依靠人民反腐败，在反腐倡廉制度创新中，就要了解腐败现象对人民利益的危害，倾听人民群众反腐败的呼声，听取人民对反腐倡廉制度建设的意见建议，特别要把解决人民群众反应最强烈、最关切的问题，作为推进反腐倡廉制度创新的突破口，把人民群众反腐败的强烈愿望转化为强有力的反腐败制度力量。
（二）反腐倡廉制度创新的思路与方法
1．制度创新的基本思路
第一，制度创新要抓住容易产生腐败的环节即关键点。从制度创新来遏制腐败不仅是一个全面性的工程,更重要的是对容易发生腐败的环节进行变革,这样才能消除腐败产生的土壤和条件。具体问题具体分析、具体解决是我们党一贯的工作作风,反腐败进行制度创新也该如此。
第二，制度创新还要加强遏制腐败的预见性制度建设。未雨绸缪,防范于未然。遏制腐败,加强党的制度建设和创新,还要从实体性和程序性制度对可能性的腐败制定出预见性的防腐体系和机制,让新的腐败行为在制度的保障下不再能发生或减少发生。预防腐败也要像预防污染一样,做到预防在前,不能走先腐败后治理的道路。这样才能取得同腐败斗争的主动权和优势,才能够让腐败在制度中渐渐消解。
第三，制度创新要注意配套,并与其它手段相协调。实践证明,如果没有相应的配套措施,制度就很难落到实处。反腐败制度创新要从大局着眼,依据国家法律、法规和党章、准则等进行,力求制度配套,具有权威性和强制性。另外,对于遏制权力腐败而言,创新制度是最根本的因素,但不是唯一起作用的因素,要与其它手段相结合,坚持标本兼治,综合治理。
最后,制度创新要注意借鉴国外经验。反腐败是世界各国面临的共同课题,离不开国际交流与合作。要立足国情,拓宽视野,吸收借鉴国外反腐败制度建设的有益做法。当前,尤其要做好与《联合国反腐败公约》的衔接工作,对于一些法律法规进行修改和完善。
2．制度创新的方法
第一，对现有制度进行规范和整合。制度创新并非是在完全抛弃现行制度基础上推倒重来的行为。而是根据现实需要对现行制度的不断完善。我们党在建设中创新，在创新中推进，逐步形成了以党章为核心的制度体系。但是作为规章、守则，制度又具有时效性，如果落后于时代发展，脱离客观实践，就难以发挥应有的调节作用。反腐倡廉制度创新要以现行制度为基础，但现行制度存在模糊性和弹性；有的制度设计不严密，条款之间不衔接甚至矛盾；有的制度明显过时，难以适应新形势下反腐倡廉工作的需要。推进反腐倡廉制度创新，要依据社会发展和环境变化，对现有制度进行科学审视、规范整合，切实贯彻行之有效制度，认真修改存在缺陷制度，适时废止已经过时的制度，合并互相抵触的制度，建立健全缺少的制度，也即是说整合现有制度资源基础上进行制度创新，实现制度的精细化和科学化，是制度具有针对性和可操作性，最大限度地保持制度的生机与活力。
第二，对实践做法进行总结和升华。反腐倡廉制度创新不仅需要理论反思，更需要对反腐败工作的具体经验进行总结、升华。更为重要的是，反腐倡廉制度创新不仅仅是空洞的理论构建，而是要将制度置于反腐败工作实践中进行检验。反腐倡廉工作实践是检验制度是否创新的唯一标准。对一些经过实践检验比较成熟的好做法，好经验进行总结，上升到党内法规层面，加以制度规定，使之具有更广泛的号召力，更强的约束力，更大的权威性和稳定性。对一些新领域出现的问题或监管盲点，要加强制度的前瞻性研究，努力消灭制度空白，使之在实践中不断修改完善。
第三，对党内法规进行细化和应用。目前，在党组织内部已经建立了以党章为核心，相对完备的党内法规制度体系。但其中很多都是站在全党的高度，从宏观上形成的规范。而人的行为总是具体的，制度过于抽象就难以达到规范的目的。因此，制度创新应当立足于实际，对党内法规尽量细化，力求详尽具体，周密细致，以便于把握、操作和运用。
第四，对国家法律进行阐释和衔接。腐败是对国家公权力的侵害，必然是国法调整的对象。诸如以权谋私、行贿受贿、滥用职权、玩忽职守等都是国家法律所令行禁止的行为。相关法规对是与非、罪与非罪有着明确的规定。反腐倡廉制度创新必须在现行国家法律规定的框架内进行，不得因创新而与现行法律相冲突。
（三）反腐倡廉制度创新的重点领域
十七届四中全会《中共中央加强改进新形势下党建若干重大问题的决定》对于制度创新的重点领域做了比较全面的归纳：坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。深化行政管理体制改革，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，进一步减少和规范行政审批。深化司法体制和工作机制改革，加强对司法活动的监督，健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，保证公正司法。深化预算管理制度改革，完善和规范财政转移支付制度，加强财政性资金和社会公共资金管理，彻底清理“小金库”。健全金融市场机制，加强金融监管和内控机制建设，完善金融账户实名制，有效防止和严厉惩处利用证券市场和资本运作等手段进行腐败活动。完善政府重大投资项目公示制和责任追究制。按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。完善国有企业权力运行制衡机制、薪酬激励和约束机制。加强反腐倡廉制度执行情况监督检查，提高制度执行力，维护制度权威性。
反腐倡廉制度创新必须要立足于破解当前反腐败工作的瓶颈，至少有两个方面的内容，其一是要有有效治理腐败行为的健全的制度规定，即有法可依；其二是要提高现行制度的执行力，使现行制度规定的内容能得到贯彻执行，真正发挥其制度的规范性作用，做到有法必依。前者涉及到制度创新的重点领域，后者则是制度创新的落脚点。本部分重点论述第一部分内容，即当前制度创新的重要领域有哪些。这则包括以下几个方面：
加快反腐倡廉法律制度的创新。要坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政审批制度创新。加快财政管理体制的创新,建立现代公共财政制度,使腐败分子无法寻找财政制度上的腐败漏洞。加快创新建设工程招标投标、经营性土地使用权、产权交易和政府采购四项制度的创新。另外,要加快制定《预防腐败法》。重点研究如何贯彻落实《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《关于实行问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。另外,对官员的教育、官员的自我教育,也应作出制度化安排,强化执行力。其他方面的制度建设也是如此。
加快民主公开制度的创新。民主与公开是制度建设的灵魂。积极推进民主选举制度,认真贯彻《选举法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》,使选举的民主化落到实处。积极推进民主决策制度,严格执行规定的程序,深入调查研究,广泛听取意见,集体讨论决定。积极推进民主监督、管理、参与、议事制度。推进政务信息公开方面的立法,建立政务信息公开制度。积极推行公开办事制度、社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度。健全政务公开、厂务公开、村务公开、党务公开等制度。总之,民主与公开制度是人民参与政治的前提,也是民主监督机制得以正常运行的基本条件。党和国家的政务活动应依据一定的法律和程序在一定范围内公开,使党政机关的事务和领导干部的活动置于社会和人民的监督之下,使其形成不敢腐败的巨大社会压力。
加快监督制度的创新。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行程序化和公开透明。要加快《中国共产党纪律处分条例(试行)》的修订,使其更加适应新形势下反腐败和党风廉政建设的客观需要。切实执行《党内监督条例》,完善巡视制度、舆论监督制度、询问和执行制度、罢免或撤换制度。加快创新党的民主集中制的各项制度,完善领导干部报告个人重大事项制度,健全情况通报与反映制度和重大决策征求意见制度,完善领导干部民主生活会制度。推行领导干部廉政承诺制、行政执法责任制等。此外,要抑制官员生活腐化,不仅要靠体制内的监控,还要借助民间的力量,要通过立法等途径,完善举报、检查、处罚等机制,使官员的“私生活”置于大众传媒和社会公众的全程监控之下。
最后，还有其他领域需要制度创新，其中比较突出的有连个方面,一个是“问责”制度，而另一个是“官员财产申报制度”。
目前，问责制作为一项具有全局性、关键性和根本性的党风廉政制度,也的确在向“制度化、法律化”方向发展,但问责制的制度设计还不能说已经完善了。尤其是在问责主体、客体和程序等问题的设计上,都还存在进一步完善的空间。首先是“有责必问”的实施并不彻底。其次是责任者应该追究到哪一层次不明确,问责机关的自由裁量权过大,势必留下某些官员被问责后为复出而“跑官”的隐患,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。最后是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会,在问责程序的运行中,应当更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道。要根据实际效果不断地修正该项制度,以达到反腐的最佳效果。
在推进制度创新的要求中,“官员财产申报制度”是群众呼声最高的。国外成功的实践经验已经证明,“官员财产申报制度”是反腐倡廉最为根本的制度保障,因而,被一些人认为是终极反腐制度,是反腐预警制度的核心。目前官员申报的个人情况,仅由其上级机关内部掌握,这大大削弱了监督的力度。对官员申报个人情况,还应加大核查力度,确保官员申报材料的真实性,对弄虚作假、隐瞒不报的官员,一经查实应严厉问责。对官员申报的个人情况,还应及时向社会公示,接受社会公众和媒体的监督。另外,笔者认为财产申报制度是针对官员的有形财产进行的申报,而那种由官员的地位和掌握的权力所形成的无形“特权”或“资源”,又该怎样进一步去监督和控制,这也是在创新和完善这项制度时需要考虑的问题
加强反腐倡廉制度创新，还要注意方式方法创新。要坚持运用在长期实践中积累的成功方式方法，更要适应新形势新任务要求，积极探索新学科、新技术、新知识与制度建设有机结合的途径和手段，高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作科技含量。
四、反腐倡廉制度创新的着力点是提高制度执行力
制度的效用取决于制度执行力。再好的制度，如果不去执行，就会形同虚设。抓好制度执行既是制度建设的基本要求，也是检验制度建设成效的重要标准。近年来，我们党在不断推进反腐倡廉制度创新的同时，更加注重提高制度执行力，逐步走出了“重制度制定、轻制度执行” 的误区，一些重要的反腐倡廉法规制度得到有效执行。但同时也应看到，进一步提高制度执行力的任务依然艰巨。由于制度实施是一项综合性的工作，因此落实制度的执行力必须从以下几个方面着手：
第一，加强组织领导。“徒法不足以自行”。无论法律或者其他制度规定都不会自动运行，而是需要实施主体来推动。在实践中，制度是否能得到有效运行不仅需要领导干部带头示范，还需要领导干部组织部署、并在具体工作中的落实制度规定，所以，加强组织领导是加强制度执行力的首要环节。
第二，强化宣传教育。制度要得到执行，必须能被群众了解、认识并从思想上接受，或者说，制度是通过影响人的心理和思想，来影响人的行为的。制度宣传教育的意义，就在于首先用制度的要求和规则来影响人的心理和思想，从而规范人的行为。当前加强制度宣传教育的关键是增强全体党员，特别是党员干部的制度意识，筑牢遵纪守法思想基础，把制度转化为党员、干部的行为准则。
第三，严肃监督查处。制度的执行不仅需要宣传而获得人们的认可，还需要建立严格的监督查处机制，通过对违反制度规定行为的处罚而使其得到执行。从理论上讲，在实施制度时，要求人们按照制度规则约束自己的行为，必须做什么就去做，不准做什么就不做，该怎样做就怎样做，但在现实中，总是会出现偏离、违背制度的行为，必须做的不去做，不准做的偏要去做，不按照规定的方式做，这些现象是不可能完全避免的。所以，纠正偏离制度规则的行为，使人们按照制度规则进行活动，本身就是实施制度的重要组成部分。
最后，提高执行力，离不开领导干部的率先垂范。反腐倡廉制度约束的重点是权力运行，而掌握和行使权力的主要是领导干部。领导干部特别是主要领导干部要着力树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。要着力引导教育领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，在执行制度上率先垂范。
制度建设是深入推进反腐败斗争的一个带根本性的问题。无论是通过完善社会主义市场经济体制来预防腐败，还是依靠发展社会主义民主政治来预防腐败，制度建设都关系全局。我们必须紧密结合经济社会发展的实际，更加注重制度建设，抓紧建立健全各项制度，堵塞体制机制上的漏洞，更有效地从源头上预防和解决腐败问题。