完善惩治和预防腐败体系，关键是加强对公共权力运行的制约和监督。只有突出制约和监督权力这个关键，围绕权力运行规律，着力健全法治，保证权力主体按照法定权限和程序行使权力、履行职责，才能有效预防腐败现象的发生。
一、惩治和预防腐败体系与权力制约监督
（一）权力制约与监督的区别与联系
任何对公共权力的制约与监督都是对权力主体的牵制、制衡、监控和约束，其目的都是保证公共权力的正确运行。但权力制约与监督又是有区别的，主要体现在：
首先，内涵不同。权力制约是对权力的限定、规范和控制，是依照法律、制度、程序和规范确立的权力运行约束机制。而权力监督则是指对权力运行主体（包括个人和组织）违反权力运行规则而发生的滥用权力、侵权或读职行为的检查、监察、督导、揭露的制度和机制。
其次，前提不同。权力制约以分权为前提，体现为一种横向关系，是权力之间的一种相互约束，权力主体之间是平等的。而权力监督是以授权为前提，体现出一种纵向关系，是自上而下的权力对权力的监督，如全国人民代表大会对“一府两院”进行的监督。监督权与被监督权之间的关系是不平等的，监督权处于主导地位，被监督权处于从属地位。
第三，运行方式不同。在权力运行的过程中，权力制约是超前确立的体制和机制，它通过权力系统内部运作，依托权力的制度化、程序化、法定化来规范和约束权力主体的行为，所以表现出一种刚性。而权力监督发生在权力运行过程当中，体现在对权力运行合理性与合法性的评价中，是相对滞后的，而主要通过权力运行机制外部来实现对掌权者的督促和约束，因此弹性较大。
第四，依靠力量不同。权力制约主要依靠法律的力量，依靠客观性因素来约束权力，使权力在法的范围内行使。而权力监督主要依靠人的力量，依靠主观性因素来约束权力，其作用往往取决于掌权者的态度，取决于他们接受监督的自觉程度。
总之，权力制约与监督在现实中常常是交错在一起的，相互影响和渗透，都体现在规避权力风险的动态运行过程中，都是对权力偏离方向的一种纠正，因此不应把二者完全割裂开来，单纯的制约和监督都是不行的。
（二）权力制约和监督理论
1．资本主义国家的分权制衡与监督理论
西方国家的横向分权制约制度，承袭了亚里士多德、波里比阿分权制约思想，采用了洛克、孟德斯鸠的设计，建立在资本主义私有制的基础上。
罗马时期，在波里比阿承袭亚里士多德政体分类学说的基础上，明确提出分权制约思想不久，著名的法学家西塞罗也在继承希腊政治民主思想的基础上，明确提出了和王权本位的专制政治思想根本不同的人民主权思想，他在论述国家制度起源及其存在基础问题时指出，合理的国家组织不应当是家长制的帝国制度，而只应是“共和国”，共和国主权属于全体人民，因此，国家的权威应当来自全民，政府不应当成为社会的家长，而只不过是全体人民意志的代理人。全体人民在法律上都应当有参与和行使政治权力的当然权利，这种权利即人民主权。西塞罗的人民主权思想奠定了国家民主政治制度的基石。
到了近代，几乎与洛克、孟德斯鸠确立完备的分权制约理论的同时，法国著名的启蒙思想家、激进的资产阶级民主主义者卢梭，发表了《社会契约论》、《论人类不平等的起源和基础》等著述，进一步阐述了人民主权思想。他认为，一方面，国家是人民通过订立契约建立起来的。国家的主权只能属于人民，而不属于所谓权自神授的君主。另一方面，人民的主权是不可分割、不可转让、不可侵犯的，也是不能被代表的。即人民主权唯一的权力是立法权，行政权、司法权等是由主权派生的，并从属于主权，执行公益，它们同立法权不能平列也不能分立；政府是主权者为了自己的利益而建立起来的管理机构，它是人民主权的执行人，其成员是人民的公仆；人民主要通过集会来讨论国家大事，实行自己的主权，等等。卢梭把资产阶级民主思想和原则推上了一个新高峰，它曾一度成为罗伯斯庇尔政治实践的信条，也为后来的许多资产阶级政治家所推崇，并载入西方国家的宪法，但是，由于卢梭提出的人民直接民主制的设计，在现有经济和科技发展水平条件下，存在操作上的困难，更由于资产阶级的阶级狭隘性的限制，西方国家在实际构建与封建专制制度不同的资产阶级民主制度模式时，普遍抛弃了卢梭的方案，而采用了洛克、特别是孟德斯鸠的设计。在分权制约理论的基础上，建立了立法、司法、行政分别由议会、法院、政府行使的“三权分立”制度，使决定民主制国家的、比“分权制约”更重要的“人民主权”原则在某种程度上停留在法律文件和口头上。
2．马克思主义权力制约和监督理论
在马克思主义者看来，一切权力都是属于人民的，如果仅仅在权力运行的表面上来探寻权力间的相互制约，那么，这种细枝末节上的争论会使人们忘记了权力的本质和根本来源，最终使权力制约的问题成了不同权力执掌者们之间的权术和“游戏”，而权力应该为谁服务的问题始终得不到根本的解决。所以，马克思主义者不愿空谈所谓权力制约的问题，而是谋求现实的权力监督途径。认为只有人民群众实现了权力的监督，才是真正有效的制约，离开了人民群众的监督来谈所谓制约的问题，是永远都无法找到权力制约的有效途径的。
马克思和恩格斯认为，人民群众掌握监督权和罢免权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。人民群众掌握罢免权，最能反映人民民主的本质，这是无产阶级政权的真正人民性所在，也是人民群众对权力监督和行使权力的重要体现。恩格斯深刻地认识到工人掌握监督罢免权的意义。他在总结巴黎公社的经验时说：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人——这种现象在至今所有的国家中，都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者……”在《法兰西内战》中，马克思指出：“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”马克思高度赞扬巴黎公社创造的、由民主直接选举产生的公社委员对选民负责，并且选民可以随时撤换他们的这种政权形式，是“伟大的创举”，是“真正无产阶级的政权”。
列宁在领导苏联人民进行巩固苏维埃政权的斗争中，曾反复强调监督的必要性，甚至把监督提到“维护劳动者的政权”和防止“资本主义压迫制度的复辟”的高度。列宁认为，关于监督的全部问题就在于：“谁监督谁，即哪一个阶级是监督阶级，哪一个阶级是被监督阶级。他还特别强调在苏维埃要建立一种自上而下，自下而上的网络监督结构形式，正是苏维埃同劳动人民的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督，这些现在应该大力加以发展。” 列宁特别强调要建立专门的法律监督机关即检察机关的观点，进一步表达了他关于权力需要控制的思想。在晚年，列宁在揭示国家机关及工作人员中产生的官僚主义和腐败现象后，进一步强调了监督国家权力和完善监督机制的迫切性，指出：“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。”
（三）惩治和预防腐败体系视角下的权力制约和监督
完善惩治和预防腐败体系的关键在于制约和监督权力，这是由制约和监督权力在惩治和预防腐败体系和反腐倡廉建设中的地位和作用所决定的。当前，我国尚处于消极腐败现象易发多发的历史阶段，反腐倡廉形势仍然严峻，任务仍然繁重。其中一个重要原因，就是对权力的制约和监督不得力。腐败是为谋取个人私利而滥用公共权力的一种社会现象。一切腐败现象，都是以权钱交易为其特征的。权力是滋生腐败的温床，腐败是权力滥用的结果。腐败本质上是权力腐败，失去制约和监督的权力必然导致腐败。权力之所以必须受到制约和监督，主要在于其本身具有二重性。权力是一种复杂的社会现象。就其质的规定性而言，权力具有强制性、整合性和目的性的特点，同社会公共利益密切相联系，具有代表和实现公共利益的功能。与此同时，权力还具有天然的扩张性、变异性和腐蚀性。作为一种强制性的社会力量，权力在配置社会价值和社会资源中发挥着重要作用。权力的行使过程，同时也是社会价值和社会资源的分配过程。在现实生活中，权力直接掌握在一部分人手里，很容易与个人私利联系起来。权力一旦被缺失权力道德的人所掌握，并且不受制约和监督，就会丧失其社会公益性质，变成为个人或少数人谋利益的工具。权力的二重性及其运行特点告诉我们，完善惩治和预防腐败体系，关键在加强对权力的制约和监督。只有切实加强对权力的制约和监督，才能有效地防止权力变异和被滥用，从而保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
权力是腐败的根源。从现实情况看，所有的权钱交易行为都是以谋取私利为其目的、以权力为媒介，并且始终是围绕权力这个轴心来进行的。离开权力这个“魔杖”,以权钱交易为特征的腐败现象就不可能发生。因此，完善惩治和预防腐败体系必须围绕制约和监督权力来进行。
惩治和预防腐败体系建设，必须着力提高制度的科学化水平，增强制度的规范性和有效性。为此，不仅要明确重点、找对抓手，更要准确地把握其核心与关键。制约和监督权力既是惩治和预防腐败体系建设腐败的关键，也是加强反腐倡廉制度建设、提高反腐倡廉制度科学化水平的关键。制约和监督权力是否有效，能否确保权力的正确行使，是衡量惩治和预防腐败体系建设成功与否的重要标准，也是提高其规范性、有效性的重要保证。
二、我国权力监督制约机制历史沿革及经验
新中国成立后，中国共产党执掌了国家政权。在中国共产党90多年的奋斗历程中，形成了以毛泽东、邓小平和江泽民为核心的党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央。为了更好地把中国建设成社会主义现代化国家，他们从反腐倡廉的视角提出了公共权力制约和监督的问题，并进行了长期坚持不懈的探索，思想认识也在实践中不断深化。随着改革的不断深化和社会主义市场经济体制的建立，中国共产党对如何有效制约和监督公共权力的问题更加重视，越来越关注权力制约与监督的模式构建。
（一）毛泽东关于权力制约与监督的论述和实践
中国共产党执政后，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体，为避免“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”这个朝代更迭、历史轮回的历史周期率问题，充分强调党和政府廉政建设的重要性，提出了以“让人民监督政府”为核心的权力制约与监督的思想，并初步建立了一系列对权力进行制约和监督的制度。
第一，让人民群众监督党和政府，发挥民主监督的作用。毛泽东历来于分重视人民群众在历史发展中的伟大作用。他认为社会发展的基本动力在于人民群众的创造性、革命热情，人民群众是社会历史的主人。国家的一切权力属于人民，共产党的干部要用好人民给的权力，并且“直接依靠广大革命人民群众”来行使这个权力，同时一切权力和权力行动都必须接受群众的监督。为了保证党政机构的廉洁奉公，人民群众有权利通过各种方式来监督和制约党和政府。毛泽东认为，发动人民群众积极主动的监督党和政府是一条民主的新路，没有群众的监督就不可能对包括腐败分子在内的反动分子和各种坏分子实行有效的专政，因此非常重视群众监督机制的建立。首先，建立和健全人民代表大会制度，使人民真正具有对国家机关工作人员及企事业单位领导人的选举、监督、弹幼、罢免等项的权利。其次，建立和健全了工会、妇联、共青团等群众组织，使其成为党联系各界各阶层群众的纽带，成为群众监督干部的纽带。再次，建立了人民来信来访制度，鼓励群众揭露和批评党员的违法乱纪行为。第四，重视报纸刊物对党的监督作用。1953年，毛泽东在为中央起草的党内指示中强调，凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发，借以发挥党报党刊对领导机关和领导干部从爱护的观点出发的监督作用。
通过群众运动方式达到监督、揭露腐败、惩治权力滥用是毛泽东权力制约思想的一个显著特点。在长期的革命和建设实践中，毛泽东偏爱使用群众运动的方式解决各种矛盾，如上世纪50年代初开展的反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动；1953年开展的反官僚主义、反命令主义、反违法乱纪的“新三反”运动；1963年在全国农村进行清理账目、清理仓库、清理财物、清理工分的“四清”运动等等。实践证明，群众运动对反腐败一斗争起到了一定的积极作用。但这种方式在其后的历史演进中却滑入了“大民主”的泥潭。在社会主义建设时期，它不可能真正起到民主监督的作用。毛泽东虽然充分认识到了人民群众进行权力监督的重要性，但由于种种因素和个人的历史局限，使他最终未能找到一种比较制度化的民主监督。
毛泽东在民主监督方面还特别重视民主党派对执政的共产党的监督。建国初期，有的民主党派提出要解散，对此，毛泽东不同意。毛泽东说：“应当设置“对立面”，有民主党派比无民主党派好，这样，我们可以更加谨慎一些。”出了共产党与民主党派“长期共存，互相监督”的方针，在他的倡导下，不仅建立了共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持接受各民主党派和民主人士的监督。在中央一级的政府机关中，有相当一部分党外人士担负领导职务，毛泽东对于他们所反映的问题和提出的意见，及时批转有关方面认真调查研究，做出负责的处理和答复，充分发挥他们的监督作用。
第二，重视民主集中制的建设，健全党内监督制度。新中国成立后，中国共产党成为执政党和国家的领导核心。针对党内过分集权的现象，中国共产党突出强调了民主集中制和集体领导，在通过的新党章中规定“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督”。毛泽东比较重视民主集中制的建设，1962年初，他批评了那些怕群众讲话的同志，号召在党内外要有充分的民主生活，认真地实行民主集中制。此外，毛泽东还把党内监督的制度建设作为拒腐防变的重要保证。建国一开始，中共中央在毛泽东的提议下，于1949年11月9日发出了成立各级党的纪律检查委员会的决议，同时，以朱德为书记的中央纪律检查委员会成立。随后全国地方县以上、军队团以上各级党委均建立了纪律检查委员会。1955年，鉴于“高、饶事件”的教训，毛泽东又决定成立各级监察委员会，以加强党内监督。
第三，强调自我约束，把理想信念作为权力制约之本。在毛泽东看来，个人的自我监督是预防和减少腐败的一个重要渠道。他强调批评与自我批评在自律中的作用，可以使党员干部随时清除自己思想意识中的不良想法，抵御外界的不良诱惑，是一种同志间的互相监督。1956年，毛泽东指出：“事情，党内的事情，都要用整风的方法，用批评和自我批评的方法来解决，从不用武力解决。”毛泽东认为，坚定的共产主义信念和全心全意为人民服务的社会主义道德观是约束权力滥用的根本。有了共产主义的奋斗目标，才会牢牢树立起全心全意为人民服务的思想，也才能正确对待和处理手中的权力。毛泽东把全心全意为人民服务作为解决领导干部人生观、世界观、权力观的根本。
（二）邓小平关于权力制约与监督的论述和实践
“文化大革命”结束后，中国共产党不仅面临着执政的考验，还面临着改革开放的新考验。邓小平根据中国共产党执政和领导地位的特殊性，强调在执政和改革开放条件下，更要加强权力的制约和监督。在继承毛泽东权力监督观的基础上，以邓小平为核心的第二代中央领导集体丰富和发展了权力制约与监督的思想，更加注重权力制约与监督的制度化建设，并构建了符合中国国情的权力制约和监督的体系。
第一，建立有中国特色的社会主义权力制约与监督机制。邓小平认为，权力制约和监督的根本原则是决不能照搬西方资产阶级国家的“三权分立”的权力制约模式。他多次明确指出，我们必须进行政治体制改革，这种改革是不能搬用西方那一套民主，不能搬用他们的三权鼎立，不能搬用他们的资本主义制度，要搞社会主义民主。
虽然邓小平不赞成搞西方式的权力制约体制，但绝不意味着他不赞成对权力进行有效的监督与制约。相反，他从中国的历史和现实出发，坚决主张建立有中国特色的权力制约与监督机制，并把这作为改革党和国家的领导体制、坚持和完善中国共产党的领导的重要内容，强调我们的权力制约和监督是在共产党领导下的，是社会主义的权力制约和监督，因此，我们必须要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来设计符合中国国情的权力制约与监督的体制和模式，这样才能更好的加强社会主义民主政治建设。
第二，制约权力的关键在于民主的制度化与法律化。在总结历史经验教训的基础上，邓小平在权力制约与监督上突出强调了要以制度和法律来制约与监督权力的思想。他指出：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”从而指明了民主的制度化与法律化是制约与监督权力的关键。
一是发扬人民民主，以民主的制度化制约和监督权力。在社会主义民主政治建设中，邓小平深刻认识到，人民对权力的制约是根本的，只有发扬和依靠人民民主，实现民主的制度化建设，才能真正达到对权力制约和监督的目的。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”因此，在民主的制度化建设方面，邓小平的思想主要体现在以下方面：一是要不断完善人民代表大会制度，要制定相应的法律、法规和条例，使人大的监督职能制度化、具体化。二是发挥人民政协的监督作用。邓小平提出了共产党与各民主党派实行“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的合作方针，并坚持重大问题同民主党派协商，充分发挥民主党派参政议政、监督的作用。三是完善党内民主制度，建立党内监督机构。邓小平认为完善党内民主制度是保障民主集中制，消除个人专断，发挥党内监督威力的前提和基础。要通过加强民主集中制制度建设，尤其是坚持民主集中制的民主这一方面，规范党内政治生活，防止权力过分集中到个人手中；健全党内民主生活会制度，特别要求党的高级干部参加党的组织生活，自觉接受支部、组织内党员的监督；重新恢复和组建各级纪检机构，使党的纪律检查委员会成为监督党员遵纪守法的重要武器。四是要有群众监督制度。针对新的历史条件下干部队伍建设出现的新情况，邓小平指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导，凡是搞特权、特殊化、经过批评教育又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”“要有群众监督制度”的观点具有现实意义，既能保障群众的监督权利，又能在制度、法律的范围内行使监督权。此外，邓小平还提出要扩大基层民主，保障人民群众直接行使民主权利与参与管理和监督。他认为，要搞好民主监督，还必须使人民具有更多的民主权利，使广大群众通过行使知情权、选举权、参政权等民主权利来制约党政公共权力。
二是以法制化制约权力。邓小平认为，制约权力，克服腐败，法制是根本，搞法制更靠得住些，更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。他提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的建设社会主义法制重要方针。一方面，提出要加快立法的步伐，建立完备的法律体系，使权力运行有法可依。另一方面，他多次要求各级党政领导机关和全体党员、干部不仅要提高守法执法意识，严格按照宪法、法律办事，对干部违法乱纪也要严肃查处。邓小平还一贯反对“以党治国”的做法，主张依法治国，反对“党权高于一切”。他指出，确实要搞法制，特别是高级干部要遵守法制。执政党必须在宪法和法律的范围内活动的观点，这是邓小平对我们党执政经验的深刻总结。
三是实行党政分开，以适当分权制约权力。邓小平认为，权力过分集中、官僚主义等弊端在相当程度上与长期实行的党政不分的体制有着很大的关系。因此，他把实行党政分开作为政治体制改革中的一个重要问题提了出来。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上指出：“着手解决党政不分、以党代政的问题，中央一部分领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针政策。”党政分开，是指在政治体制的权力运行过程中，党的领导职能同国家政权的统治职能和公共管理职能实行分开。党政职能、职权的分开本身就是一种制约。实行党政分开，在党的领导下，立法、行政、司法、监察、审计等部门应有相对的独立性，这样权力主体间相互制衡、相互制约，从而达到防止专制和滥用权力的现象出现。
邓小平还指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”这种权力的过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧，容易造成个人专断。因此，应当将权力进行适当分解和进行权力下放，使各部分能够起到互相监督和制约的作用。
（三）江泽民关于权力制约与监督的论述和实践
党的十三届四中全会以后，面对社会主义市场经济和民主政治发展给中国共产党带来的挑战，以江泽民为核心的第三代中央领导集体提出了比较系统的权力制约与监督的思想。
第一，加强权力制约与监督的出发点和落脚点是“执政为民”。加强对权力的制约与监督是保证权力始终用来为国家和人民谋利益的前提，社会主义国家的一切权力属于人民，因此，党和国家的一切工作人员，无论职务高低，也无论权力大不，都是人民的公仆，他们的职责就是为人民掌好权、用好权，用人民赋予的权力为人民谋利益。江泽民对此曾不只一次地深刻指出：“领导干部手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，绝不能把它当作自己和家庭成员谋取私利的手段。”在部署党内监督工作中也强调了：“要保证党组织和党员干部正确运用权力，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，无论什么时候都把党和人民的利益放在第一位，绝不允许以权谋私、假公济私、化公为私。” 江泽民以为人民谋利益作为根本点，阐明了加强对权力的制约与监督，是体现一切权力属于人民的社会主义政治原则的内在要求。
加强对权力的制约与监督，是遏制权力腐败滋长，维护和巩固党执政地位的必然要求。由于共产党是执政党，处于政治权力的核心，在社会主义市场经济体制不健全以及民主政治不发达的情况下，权力腐败现象严重威胁着党的执政地位。江泽民清醒地认识到了这个问题，他不断地告诫全党：如果我们不坚决打好反腐败这个硬仗，确有亡党亡国的危险。因此我们一定要从严治党，建立健全一套拒腐防变的制度，采取切实有效措施，加强党内监督和人民群众的监督，同一切消极腐败现象进行毫不留情的斗争。江泽民以遏制权力腐败为切入点，阐明了加强对权力的制约与监督，是维护和巩固中国共产党执政地位的迫切要求。
第二，着眼于政治文明建设，提出了建立完善的权力制约机制与监督体系的创新思想。社会主义政治文明是江泽民在党的十六大报告中首次提出的新概念，把权力制约与监督思想升华到一个新的高度。以江泽民为核心的第三代中央领导集体根据党所处的国内外环境的重大变化和党所肩负的历史使命，着眼于政治文明建设，强调要加强对领导干部的制约与监督，提出建立健全依法制约行使权力的长效机制和严密的监督体系创新思想，更加注重权力制约与监督的内在规律和逻辑，注重制度的建构和机制的创新。
一是建立权力运行机制，避免权力过分集中。在借鉴人类政治文明的有益成果的基础上，江泽民提出，要针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制，不仅要把部门间的权力界定清楚，把中央和地方、上级和下级之间的权力界定清楚，特别强调对权力要进行合理分解，把决策权、执行权、监督权适度分开，使不同性质的权力由不同的权力主体来行使，并且要从决策和执行等环节强化对权力的监督。
二是建立健全严密的监督体系，形成监督的整体合力。江泽民指出：“要切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外自上而下和自下而上相结合的监督制度，”只有把党内监督与党外监督有机结合起来，逐步建立健全严密监督体系，才能更好地发挥监督整体合力的作用。一是要加强和健全对权力的党内监督。江泽民多次强调：“越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”江泽民关于党内民主监督思想是邓小平党内监督思想的具体化，积极探索了在新的历史条件下加强党内监督的有效形式和办法，为新时期党内民主的发展提出了具体的要求。二是要强化法律监督，保证权力沿着法治化的轨道运行。江泽民根据民主政治发展的新要求，提出了要依法治国、依法行政、依法执政的法治理念，在依法规范和制约领导干部的权力行使上，形成严密系统制约权力的法律法规体系，保证权力沿着法制化的轨道运行。此外，领导干部要牢固树立法治观念，提高依法执政的能力与水平，强化法律监督的思想。三是要充分发挥群众监督和舆论监督的作用。江泽民认为群众监督是权力制约与监督的重要组成部分，要拓宽监督渠道，必须充分发挥人民群众的监督作用。此外，舆论监督应着眼于帮助党和政府改进工作，解决实际问题，增进人民团结，维护社会稳定。
三、我国权力监督制约机制的现状
当前，我国正处于社会转型时期，即正从传统社会转向现代社会，正从计划经济体制转向市场经济体制，这使我国社会发生着根本性的变革，经济、政治、文化、道德以及思想观念、价值观念都发生不同程度的矛盾和冲突。体制转轨的滞后以及社会主义市场经济和民主政治发展的不充分，使公共权力制约与监督体制中存在着许多盲点、空白点，从而导致腐败现象的蔓延。因此，深入分析我国目前权力制约与监督机制存在的缺陷，对于我们有针对性地完善权力制约和监督机制，更好地保证权力正确运行，完善惩治和预防腐败体系具有重要的现实意义。
（一）公共权力结构运行中存在缺陷
第一，权力过于集中，相互制约不够。我国的国家权力结构是权力运行的双轨制。一条是原有的、传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一条是人民代表大会制的权力运行轨道。由于权力运行双轨制的存在，就不可避免地产生一系列的问题。邓小平同志曾指出这一权力结构的主要弊端是权力过分集中，党政不分，以党代政。当前，随着改革的深化，权力配置和权力结构已有很大的改善，但权力过分集中的问题仍然很突出。究其原因，主要在于：一是我国历史上封建专制主义的影响仍根深蒂固，一些领导干部的封建家长制作风严重，很容易产生个人专断的局面。二是我们党在战争年代和计划经济时期形成的高度集权的传统仍延续着。三是现行的“议行合一”领导体制导致决策权、执行权、监督权三位一体，权力高度集中。四是我国权力结构中的分工往往是职能上的分工，缺乏制约意义上的分工，存在着不少不受制约的权力“真空”地带，尤其是“一把手”的权力过于集中，以至于出现了一些腐败官员能够“边腐边升”的现象。所以权力的高度集中，是对公共权力难以进行制约的病根，尤其是对党政一把手的权力监督，始终是个盲点，至今也没找到有效的对策。
第二，权力运行不够透明、规范。在权力的民主化、公开性方面，一些领导干部官僚主义严重，缺少民主和公开意识，存在权力封闭操作的问题，这必然会导致权力的滥用和权力寻租。还有一些权力执掌者，在一些重要权力运行的实际操作过程中，表面上都按公开的管理规则和程序办事，但在公开的背后，存在大量私下的、非公开的、非正式的活动，这种“暗箱操作”远比公开程序有影响力，尤其是在选人用人、项目审批、执法司法等方面，尚未形成有效的公开透明的运行机制和工作机制，以至于出现了跑官要官、买官卖官、造假骗官、贿赂选举等腐败问题。在权力运行中还缺乏严密、具体的程序，有的虽然规定了程序，却随意减免既定的程序，任意运作，使权力难以制约。
（二）现行监督机制中存在缺陷
第一，监督的层级结构失衡。制约有效的权力监督应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督这三者的科学配置、有机统一。我国是人民当家作主，监督理应以人民群众自下而上的监督为主。但目前我国的监督更多地注重上级的监督，甚至以自上而下的监督取代平级监督和自下而上的监督。而平行监督和自下而上的监督却很薄弱。在我国实际的权力运行中，同级监督主体的权限大多受制于监督客体。如地方人大受地方党委的领导，监督权受制于地方党委的领导权。平行监督往往是监而不督。人民群众的监督目前也不能完全发挥它的作用。因此，监督层级结构的失衡必然会造成某些监督环节的空档和盲点，从而导致腐败现象的发生。
第二，监督方式严重滞后，缺少防范性的事前事中监督。完整的监督过程包括三个阶段，即事前，事中和事后监督，监督主体对监督客体的权力行使应当进行全过程介入，才能达到有效的监督效果。然而，从我国整个权力监督体系实际的运行来看，由于我国长期以来，一直错误的认为，监督就是检查，是查错纠偏，因此，把监督工作的重点放在被监督者的事后惩戒上，即偏重于对违法违纪案件的查处，而忽视了权力行为发生前的预防和进行中的控制，即惩治性的事后监督远远多于防范性的事前事中监督。监督方式的严重滞后使监督机构经常陷入头疼医头，脚疼医脚的被动局而，监督的路子越走越窄，监督的作用也越来越小。
第三，监督机构缺乏独立性和权威性。现阶段，我国对公共权力的监督主要是以系统内部的自我监督为主，行使监督权的专门机构（如党的纪律检查委员会和行政系统的监察、审计等部门）大都存在于党政机关内部。权力监督机构既受同级党委或政府的领导，又受上级监督机关的领导。由此，在实际运行中，监督机构成了当地党委或政府的一个工作部门，其权力来源（如职务的升迁、任免等）由同级党政机关掌管，其经济来源（如工资、住房、福利等）也要靠同级党委和政府解决，这就使监督机构在一定程度上依附于同级党委和政府，使得监督机构缺乏独立性和权威性，监督制约作用减弱。例如人大监督，人民代表大会作为我国权力机关，党政部门都应受其监督。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有很大差距，没有真正体现人大作为权力机关对行政机关应有的监督权。
第四，各监督系统职能交叉，统一性不足。权力监督体系是一个完整的系统，各监督主体功效的发挥，离不开整体的协调一致。我国目前虽已形成了一个全方位的、多层次的权力监督体系，但是在权力监督的具体实践中，各监督系统存在着职能交叉重复，责任不清的弊端。例如监察机关负责对政府官员的监督，司法监督的对象是有犯罪嫌疑的国家公职人员，各级人民代表大会则要对政府组成人员和司法机关的主要领导进行监督，监督对象的重复，就难免会造成在实际工作中互相推诿、扯皮的现象，从而使监督效率大大下降。此外，国家没有一个统领机构去协调各监督机构的工作，也缺乏对各监督机构的统一要求，没有形成统一的、可相互配合的监督网络，导致工作中各自为战的现象较为严重，致使监督工作存在重叠或导致监督盲区。
（三）现有的权力制约与监督法律法规存在缺陷
依法治国方略的实施，使党和国家大大加快了制约与监督权力的法规和制度建设，在党内监督方面、国家监督、行政监督、司法监督、社会监督方面都制定了相应的法律、制度和条例，基本构成了我国制约权力的法律法规体系，为依法制权奠定了坚实的基础。然而，目前我国关于权力制约和监督方面的法律、法规还存在缺陷。
第一，权力制约和监督的法律法规严重不足。从我国已出台的法律法规来看，管理性的立法很多，而监督性的立法很少。行政权力的立法很多，而保障公民权利的立法较少。经济立法很多，而政治立法较少。到目前为止，我国还没有出台反腐败方面的专门法律，如廉政法、反贪污贿赂法等，从而造成权力监督的弱化。从体制上来看，其原因主要在于，当立法体制容忍裁判者（政府、法院、检察院等）为自己立法时，立法的必然逻辑结果是使法律有利于裁判者，其中法律中放任权力当然比规制权力更有利于上述各种裁判者。因此，我们实施有效制约与监督所必需的法制条件还不够充分，首先要加快廉政立法进程，保证对公共权力的制约与监督能够有法可依。
第二，法律法规中对公共权力的规定太过原则化。改革开放后，陆续出台的一些廉政法规和具有法律效力的行政性规定，存在着有些规定过于原则、抽象，缺乏实施细则，难以操作的弊端，导致在执行过程中被大打折扣，有的几乎形同虚设，不能达到有效制约权力运行的目的。出现这种现象的原因是复杂的多方而的：一是我国立法的指导思想就是“宜粗不宜细”，否则不能满足每个地方的实际需要。二是在社会变革的大背景下，各种权力也处在急剧的变化之中，要想对正在变化的权力做出具体的规定，也是很困难的。
第三，权力制约与监督法律法规中存在空白点。首先是一些政治权力没有纳入法律调整的范围中，例如，政党的权力，已涉及而非常广泛，对社会生活的影响也非常大，但在现行法律中只是宪法序言中有几处原则性的规定。其次，在我国现行权力结构中，一些权力责任也没有纳入到法律调整的范围中。在现实生活中，我们时常可以看到有人拍着胸脯说：“出了问题我负责”。如果法律没有对这种责任作出明确规定，他宣称要“负”的“责”事实上是无法落实、也无从追究的，即使追究，也充满了较大的随意性。第三，没有制定公务员从政道德方面的法律法规。长期以来，中国共产党对干部尤其是领导干部廉洁自律的问题一直抓得很紧，但没有把那些长期以来行之有效的廉洁自律规定和要求上升为法律。用法律来规范领导干部的从政道德，约束其从政行为，这是非常必要的。
总之，公共权力制约与监督机制中存在的缺陷使公共权力的运行不可避免会出现不同程度的脱轨、错位、异化。突出表现在，一是公共权力的腐败。二是公共权力的流失。政府职能部门或官员不履行法定职责的“不作为”现象和决策失误，公共权力错位、异化给我们带来的危害也是非常严重的，不仅对国家政权、社会经济、社会文化以及社会道德进行侵蚀和摧毁，而且会破坏国家政权的稳定、经济的繁荣、社会风气，最终会导致民族和国家的毁灭。因此，只有构建有效的权力制约与监督体系，加强对权力运行的制约和监督，才能保证把人民赋子的权力用来为人民谋利益，才能从根本上惩治和预防腐败。
四、完善惩治和预防腐败体系，健全权力监督制约机制
腐败滋生和蔓延的根本原因是我国的权力监督制约机制不够完善，惩治和预防腐败必须要抓住根本和重点——健全和完善我国权力监督制约机制。
（一）以权制权，建立、健全对公共权力的制约与监督机制
以权力制约权力主要包括国家的立法权、行政权、司法权和国家专门监督机构以及执政党政治上的领导权对权力的制约和监督。以权制权是最有力、最直接的监督，是加强对公共权力制约与监督的关键。
从中国的政治体制来看，立法权、行政权和司法权三权不是平行分立的，立法权与行政权、司法权之间的关系是监督与被监督的关系，而行政权与司法权之间的关系则是相互制约的关系。同时，中国共产党是居于领导地位的执政党。因此，我国权力的制约和监督，实质就是要通过改革和完善现有的政治体制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
第一，对权力进行合理分解。对权力的合理分解，重点是把决策权、执行权、监督权适度分开，使不同性质的权力由不同的权力主体来行使，使之处于相互平衡的和谐状态，避免权力的过分集中。在现行的权力结构中，我们首要的是合理调整执政党的职能和权力，也就是要严格划分党和政府的职能和权力，使党从具体的国家和行政事务中解脱出来，集中精力于党和国家的大政方针问题，实现党对国家各项事业的总的领导，彻底解决“以党代政，党政不分”的问题。
第二，建立科学严密的权力使用配置体制。一方面，严格划分部门、组织、系统内部的权力使用边界，加强对权力主体（个人和部门、组织等）使用权力的控制、限制和限定，使一切部门和个人拥有的绝对控制权转换为集体控制权和相对控制权，从根本上解决一些单位和部门现有的诸如“一把手”拍板权、一个人决定权、“一支笔”审批权等问题。另一方面，在事关国计民生的重要权力机构中，建立对重大职权行为的风险控制系统，如商业银行内部的大宗金融的进与出、金融拆借、信贷使用等事宜，进行有效的监控和监管，坚决地把一个人、少数人对人和物力的支配控制权转为“递减式”控制权，以建立部门内部的人对人的权力制衡机制。
第三，建立透明的权力运行机制。要大力推进政务公开制度化的进程，一是确认政务公开化内容。除了涉及国家机密、外交机密、国防机密、商业和经济机密的情报和涉及个人隐私外，党和国家的一切政务、事务都要公开。二是要建立更加完善的政务公开程序。政务公开不是为了约束“民”，而是为了约束“官”，因此应从公民权利本位出发设计政务公开的制度运行和操作程序。三是要建立政务公开责任追究和问责制度。对应该公开而实际上没有公开，或信息公开后没有按照操作程序办事的问题提出问责。四是建立公共权力行使者的个人和家庭财产申报制度。
（二）以法制权，保证权力的依法行使
在现代法治条件下，任何一种权力制约监督模式，都必然是用法律来确立和保障的。因为法律是具有国家强制力的一种特殊的社会规范，在法律统治的地方，权力自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。因此，法治是制约和监督公共权力的根本，在规范和约束领导干部权力中起着稳定的、长远的作用。
第一，加强立法，健全权力制约与监督的法律法规。以法制权，关键是要加强立法，做到有法可依。对权力主体来说，只有受到法律的约束，才能使权力的运行不致发生越轨与扭曲。对于监督主体来说，只有依法监督，才能提高监督的权威性、强制性和准确性，从而增强监督效力。因此，要加快设立《政党法》和《党和国家公职人员个人收入和家庭财产申报法》等法律法规。通过设立《政党法》，进一步确认党的领导方式、执政方式、活动方式，依法规范党际关系、党政关系、党群关系，明确划分党同国家机关、社会组织的职权、职责范围，切实纠正“党管一切”的问题，使党能够依法执政、长期执政。通过设立《党和国家公职人员个人收入和家庭财产申报法》，把党和国家一切公职人员，重点是掌握某种公共权力的公职人员财产申报制度纳入立法安排，有助于有效地对公共权力行使者进行法律上的制约和监督。
第二，修改原有法律法规中不合理的地方，加大处罚力度。我国1997年修订的《刑法》中对有关职务犯罪的规定有很大完善，但也存在一些缺陷。比如从贪污贿赂罪的构成条件来看，我国刑法显得过于宽松，贿赂的范围仅限于财物，性贿赂没有纳入范围，而且刑种单调，缺乏罚金刑、资格刑这样针对性强的惩罚措施。反观国外立法，大都对贪污贿赂罪的构成标准规定得极为严格。如德国刑法中的受贿罪，贿赂范围不仅限于财物，还包括一切不法利益，无论是既得利益，还是约定取得的利益。无论是利用现在的职务，还是将来的职务，都可以构成犯罪。实践证明，适度扩大犯罪圈比单纯加重刑罚量更能取得遏制犯罪的功效。
（三）完善人大制约和监督机制
以胡锦涛为总书记的党中央对党内监督问题非常重视，颁布了《中国共产党党内监督条例》，目前正在实行的纪检派驻机构的垂直管理和巡视制度都较好地改善了对中、高级干部监督乏力的状况，可以说是党内监督体制改革的两大重要措施，但仅有这些还远远不够，只有完善党内监督机制，才能真正发挥党内监督的作用。
第一，改革党的领导体制。要改变目前的“议行合一”的党的领导体制，使党的领导机关的决策职能、执行职能和监督职能相对独立行使。一是设立党代会的常任制。通过实行常任制加强对党委和纪委的日常监督。二是在党代会内设立监督委员会，使监督职能在党代会闭会期间也能行使，这不仅是对纪委监督制度的补充，而且在党内形成了重大问题党代会决策、全委会和常委会执行、监督委员会监督的“各行其权”的格局。
第二，创建职能独立、职权分设和垂直统一领导的纪检监察运行机制。改革现有党和国家的纪检监察领导和运行体制，应创建政令统一、职能独立、职权分设、独立办案、经费单独划拨、实行“条条”式垂直领导的纪检监察机关及其运行体制。一是要统一领导。党和国家的纪检监察机关由党代会选举产生，向党代会负责，报告工作。由于党的纪检监察工作本身已经涵盖和辐射了国家的各领域、各部门中，因此有必要把党的纪律检查委员会改名为党的纪检监察委员会，从而使党的纪检机关和国家监察机关在一个统一的组织体制中能够更有效地独立开展工作，纪检监察工作的对象也应当扩大到一切国有的经济组织、事业单位和社会组织。二是要职能分设。在中央纪检监察委领导下，各级纪检监察委承担同级纪检监察工作，不受任何组织和个人，尤其是上级和同级党政负责人的干扰。三是要做到独立办案。各级纪检监察委独立开展纪检监察工作，独立查办案件，同级党政机关、公安司法机关有支持、配合、协办纪检监察案件的义务，不得干预纪检监察委查办案件，否则将追究责任。纪检监察委有权独立查办同级党政领导或其他组织腐败案件，不需要向同级党政领导机关通报情况。四是要经费独立划拨。各级纪检监察委所需工作经费、人头费由中央财政专项划拨使用。五是实行“条条”式垂直领导体制。中央纪检监察委向全国党代会负责，报告工作。上一级纪检监察委直接领导下一级纪检监察委，重大的复杂案件的查办，下一级纪检监察委可越权上报中央纪检监察委批准。
（四）完善党内制约和监督机制
我国的人民代表大会制度将代表民意的立法权置于行政和司法权之上，从而更能体现社会主义权力的人民性本质。作为一种富有民主性、正当性和权威性以及正规化、法定化和组织化的监督制约公共权力的监督形式，人民代表大会监督制度是在吸收人类宪政文明的普遍智慧和共同经验而构建的社会主义宪政的结果。同时，我国的人大监督制度作为中国特色宪政内容的基本点，也最符合中国宪政实际要求，并能为我国政治文明提供制度保障。
第一，建立宪法监督机构，开展宪法监督。目前我国还没有专门的更加权威的宪法执行监督机构，采用的是最高国家权力机关监督体制，而这种体制难以实现对宪法监督的目的，因为宪法监督的主要方面是对立法的合宪性审查，防止立法违宪。全国人大及其常委会既是我国的立法机关，同时又是我国立法合宪性的审查机关，这实际是一种自我监督，自我监督往往等于没有监督。违宪审查权的缺位，必然会导致宪法的权威不足。结合我国的国情，借鉴世界各国宪法监督的成功经验，我们可以在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会，对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决，纠正和处理违宪行为，充分体现宪法的最高权威性，更加全面的将各种权力置于制约与监督之下。
第二，做实人民罢免权。人民罢免权作为一种刚性的监督手段，其监督的效果和威慑力要远远高于视察、执法检查甚至是质询、询问等监督手段。然而长期以来罢免权作为一种有效的监督手段在现实中却总是被“冷藏”，被“束之高阁”，不管是对一府两院的官员或是对不称职的人大代表职务的罢免都很难启动。偶尔曝光的罢免案也往往是对一些“获刑代表”或是官员的罢免，虽然我国的《选举法》和《代表法》都对各级人大常委会罢免本级人民政府的组成人员，选民罢免他们选出的代表做了明确的规定，但却对人大常委会和选民在什么情况下启动罢免程序没有做出具体的规定，使罢免案的启动“有法可依、无则可循”，这种粗线条的制度设计在一定程度上影响了罢免权的行使。因而要想使罢免权能在现实中得到常态化行使，首先需要法律对罢免权行使做出更加明确的界定，使罢免权的行使就像每两月一次的人大常委会一样成为法定程序一样，使其成为常态之举，如果应该行使罢免权而没有行使就是违法，就要追究相关人员的法律责任，增强罢免权的行使在现实中的强制性和可操作性。构建惩治和预防腐败体系的关键在于要以制约和监督权力，而做实人民罢免权是制约和监督权力机制的核心。
（五）改革国家审计制度，充分发挥审计监督的作用
国家审计要在权力制约与监督机制中发挥作用，这是防止权力腐败由治标向治本发展的时代要求。审计监督在权力制约机制中的作用是通过国家审计机关的经济监督职能来实现的。近年来，我国审计机关在审计权、报告权的行使方面有了较大的突破，对一些重大问题进行了披露，但国家审计制度亟需创新发展。
第一，提升国家审计地位，设立国家审计院。要改革国家审计领导体制，提升国家审计地位，创建在全国人大直接领导下的国家审计院。国家审计院同一府两院并列，审计院院长由全国人大常委会和国家主席任命，向全国人大及其常委会负责，报告工作，接受全国人大及其常委会的监督。审计院实行垂直领导体制。
第二，拓宽国家审计领域。要拓宽国家审计领域，必须把经济审计同行政责任审计有效结合起来。这里所说的行政责任审计，专指对党政机关、经济管理、企业事业单位、商业银行和金融监管等部门的领导者，由于虚报政绩和作假行为出现的种种伪劣的“豆腐渣”工程，由于决策失误或决策错误发生的重大经济损失，由于弄权渎职和违法违规行为而出现的呆帐坏帐，由于监管不力和管理不善发生的国有资产大量流失，甚至出现大量的资金外逃问题，等等。把经济审计和行政责任审计统一于审计工作全过程，这样有助于遏制行政腐败，严惩弄权渎职者，规范权力运行。
第三，把“审计全公开”同“法纪全处理”结合起来。所有被审计的项目、审计结果公开后，查处要全面跟进。该抓的决不手软，该撤该免的“立即执行”，即使够不上抓、撤、免的，也要对群众有一个交待，要有及时的“说法”，做到事事有着落，件件有回音，而不是“审计雷声大，查处雨点小”。
（六）充分发挥媒体监督作用
我国目前的新闻管理体制，更多的是强调事前审查而非事后追惩；更多地强调媒体的正面宣传和舆论导向功能而非批评监督功能；更多地依靠政策性文件、行政性干预和人事任免权而非法制化的管理手段。针对新闻媒体的保护性规范较少。由于缺乏《新闻法》和《新闻侵权责任法》等媒体生存和发展所需的基本法律，新闻自由得不到法律的保障，舆论监督的正当权利得不到法律的保护。新闻舆论监督的制度困境导致对下监督多而对上监督少。建议国家立法机关加快《新闻法》和《新闻侵权责任法》的立法进程，使媒体监督得到法律的保障，充分发挥媒体对权力的监督。