从1989年监察部提出开展效能监察以来，一些省(区、市)和部门监察机关陆续进行了效能监察工作的探索和实践，然而各地效能监察工作差距很大，对于效能监察工作怎么抓、抓什么等问题还存在困惑，本文试图从当前行政效能监察工作的发展现状和问题，思考完善这一制度的对策。

一、当前效能监察制度存在的主要问题

（一）行政效能监察法律体系不健全

1.没有统一的法律制度。目前，开展行政效能监察的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政许可法》。行政效能监察所依据的法律对行政效率方面的问题如何进行监督和处理，行政效能监察的职权、方式等内容缺乏明确具体的规定。我国迄今为止缺乏统一的行政效能监察法规、规章。

2.缺乏程序性法规和操作规范。行政效能监察的程序性规章尚未出台，缺乏相应的配套制度或实施细则，也缺乏行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件和各职能部门制定的规章制度。

（二）职能定位不明确

1.中央与地方机构、职能不一致。中央纪委监察部虽然提出了加强行政效能监察的要求，但对行政效能监察工作尚未进行统一的部署和规划，监察部绩效管理监察室的名称、职能定位与地方各级效能监察机构有所差别，各地效能监察机构名称也不一致，工作内容不统一，工作方式不规范，缺乏整体性、统一性。

2.职责内容认识模糊。一些行政机关工作人员对“什么是效能监察”，“为什么要开展效能监察”等问题还不是很清楚。有的把行政效能监察等同于执法监察，有的把效能监察与效能建设连在一起，对行政监察部门的监察职责没有认识清楚。

3.工作内容不明确。监察部绩效管理监察室目前重点研究和试行政府和部门绩效评估管理工作，承担了国务院关于加快推进政府绩效管理制度的部署和要求。各地开展效能监察工作的重点各有差异，有的定位在优化经济发展环境、办理行政效能投诉事项上，有的抓政府效能建设和作风建设。没有明确和科学的工作内容体系，造成效能监察自身定位盲目或越位、缺位及错位。

（三）工作机制未理顺

1.机构不全。一些地方只能根据各自实际设立名称、职责各不相同的行政效能监察机构，行政效能监察的权能分散于监察机关多个内设机构中，导致职能交叉重叠、力量分散，行政效能监察职能难以得到有效发挥。

2.领导体制不完善。现实中效能监察缺乏统一协调领导，有的是以议事协调机构承担双重职责，有的由其他部门承担，有的是监察机关牵头、职能部门配合、内设或派驻监察机构具体实施，有的采取效能监察机构与效能建设领导小组合署办公等。

3.工作机制不完善。没有形成行政效能监察工作的整体协调机制，相关业务部门配合和参与的积极性、主动性存在不足，使监察机关和具体行政机关、部门没有真正形成整体合力。

(四)行政效能评估难度大

行政效能评估又称为“政府绩效评估”。目前，绩效评估有以下一些难点：对绩效评估和绩效管理的概念理解各异，尚未形成统一认识；评估方法上定性分析较多，定量研究较少；较多关注绩效评估与指标设计，对绩效管理及绩效决定因素等关注不够；行政效能监察考核指标的体系化程度不高，权重设置不合理；有关指标可操作性不强；绩效评估容易流于形式，实施成本较大。

(五)责任追究制度不完善

一是责任形式单一。完善的行政效能责任追究机制应该包括行政责任、法律责任和政治责任。对法律责任和政治责任的要求、规定相对比较笼统、模糊，不易操作。

二是缺乏细化的责任追究内容。对于主要领导的责任和分管领导的责任，领导的责任和一般行政工作人员的责任等，还缺乏明确的区分标准和责任规定；责任追究制度对造成效能低下、负效能的行为或事项规定过于笼统，对责任追究对象规定不够具体，过于模糊缺乏详细的规定。

二、完善行政效能监察制度的对策建议

(一）健全行政监察法律体系

一是抓紧建立健全与行政效能监察相关的有关法规、规章。以法律法规明确行政效能监察的职责权限、工作范围、内容程序和方式方法等，逐步建立全国统一的行政效能监察法律法规制度体系。

二是地方应在国家行政效能监察法律法规框架下制定相应的地方性法规、规章和具体的制度规定。

(二）明确职能定位

根据效能监察的目的和效能监察与廉政监察的区别，笔者认为行政效能监察的职责主要定位为以下两大方面：

1.对政府及其部门工作人员履行法定职责情况的监督和责任追究。具体为对滥用职权、失职渎职、不作为、乱作为的纠正和责任追究，对行政机关及其工作人员贯彻执行法律法规、国务院及各级人民政府的重大方针、政策、决定、命令情况的监督和责任追究。

2.对政府的服务和管理职能进行监督。对行政机关执行《行政许可法》，行政审批制度和行政管理体制改革的监督检查，对实行绩效管理、优化经济发展环境和群众反映突出问题的监督检查。

(三）健全领导体制和工作机制

1.健全完善机构。建立从中央纪检监察机关到地方监察机关从上至下的行政效能监察机构，作为监察机关内设机构。省级监察机关应建立“横到边、竖到底”的效能监察机构网络，理顺效能监察与执法监察、纠风工作等工作业务关系，为效能监察工作的深入开展提供组织保证。

2.建立行政效能监察工作领导体制。要建立“党委统一领导，政府主抓，部门各负其责，监察机关组织协调”的领导体制和工作机制。一方面积极争取党委、政府对行政效能监察的重视和支持，为效能监察创造必要的工作条件；一方面充分调动各部门和社会各界的积极性，形成各方面共同参与行政效能监察的良好局面。

（四）建立科学有效的评估机制

一是评估指标体系的设立，对目标任务完成情况、政策执行情况、制度落实情况等做出定量与定性评估；二是评估内容上，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标，既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；三是评估方法和考核主体方面，电子监察等日常监督与重点监督相结合，监察机关监督与投诉受理、民主评议相结合，考核公共部门绩效的部门和人员与公共部门的管理对象和群众要相结合。

(五)强化行政效能责任追究制度

当前应当制定全国统一的行政效能责任追究办法，完善行政监察法律体系中关于行政效能问责的办法。规定政府部门及其工作人员违反行政效能以及不当作为或不作为行为的问责情形，规范监察机关启动问责程序、实施问责程序，明确问责主体、问责方式、量纪标准。

将行政问责与开展绩效评估结合起来，与行政监察、审计结合起来，与政务公开结合起来，对损害人民群众利益的突出问题，对效能低效或负效能的问题的责任承担形式进行明确规定，对于行政责任、经济责任和法律责任的适应情况合理界定。■