一、关于行政复议的受理范围

(一)现行行政复议的规定

《行政复议法》第六条详细列举了十一项可以由行政相对人依法申请行政复议的事由，前十项均为具体的行政行为，而第十一项是一兜底条款，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

1990年的《行政复议条例》把抽象行政行为排除在复议范围之外，明确规定对抽象行政行为不服不能申请复议。经过多年的努力，1999年的《行政复议法》终于有了突破，有限地将抽象行政行为纳入复议范围。《行政复议法》第七条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。在这里只有当具体行政行为成为行政复议对象时，申请人才可一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，此时作为依据的规定才可成为被审查对象。行政复议法对于这类行为的审查，设置了具体行政行为的前置条件，如果前置条件不成立，则无法对抽象性规定提出审查申请，就算提出了，也在行政机关不予受理之列。

《行政复议法》第八条的规定对行政处分或者对人事处理决定，排除在了行政复议的范围之外，不能够进行行政复议。

(二)当前我国行政复议范围存在的问题

随着改革的深入，发展的深化，行政争议数量急速增加，社会利益格局日益多元化和复杂化，群众依法维权意识的不断提高，现行的行政复议制度已不能满足社会的发展，如涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加。在现实生活中，有很多由行政主体做出的相关行政行为既无法申请行政复议，也无法进行行政诉讼，由此引发大量的行政争议却得不到解决，积累了大量的社会矛盾，因此，急需拓展我国的行政复议范围。

案例1：2005年，《北京青年报》报道过这样一则新闻：刚被商务部录用为公务员一年的唐女士在怀孕后，收到了商务部取消自己公务员录用资格的决定。因不服这一“内部决定”，唐女士将商务部告上法庭。但北京市东城区人民法院裁定认为，她属于商务部录用公务人员，争议应向商务部同级人民政府人事部门申诉，不属于法院管辖范围，因此驳回唐女士的起诉。

案例2：2008年9月21日，北京市政府以一纸《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》(以下简称“限行令”)等文件，使“限行措施”成为“常态”。2009年1月13日，律师张先生在限号期间驾车上路被罚，遂以“‘限行令’仅为地方政府规范性文件，没有法律依据”为由，将朝阳交通支队呼家楼大队告上法庭，要求确认处罚违法。但这一称为国内首例“尾号限行案”的行政诉讼，以原告败诉告终。

案例3：2008年5月，福建刘某某以某高校生物科学与工程学院从2006年聘用没有教师资格的林某担任食品系副主任，并从事本科和研究生教学工作为由，以该高校为被申请人，向省教育厅申请行政复议。省教育厅以申请事项不属于行政复议范围为由，决定不予受理。刘某某遂将省教育厅告上法院，要求撤销该决定。2008年9月，法院作出一审判决，高校系事业单位，不具备行政复议被申请人的主体资格，高校聘请林某的行为不属于行政复议法的调整范围，驳回刘某某的起诉。

此类案例都涉及一个行政争议所需解决却又缺少解决机制的问题。商务部对唐女士作出的内部行政行为，既不能依照《行政复议法》申请复议，也不能依照《行政诉讼法》起诉，只能向上级申诉，对于申诉的受理渠道也不畅通的话，就很难从根本上解决矛盾。“限行令”是一种抽象行政行为，因为它针对的是非特定的主体，具有普遍约束力，可以通过复议具体行政行为，来“附带审查”行政机关作出这一行为所依据的规定——抽象行政行为。要求附带审查的这些申请人处于一种弱势，是否受理，不在申请人而在行政主体，这对行政相对人来说，也是不利于其权益救济的。事业单位刘某某与单位存在行政争议，更难找到权益的救济渠道，当前法律对事业单位的性质界定，注定了连行政争议也算不上，权益救济的渠道更无从谈起。

二、关于行政复议的功能定位

按现行行政复议法规定，行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。2007年之前，我国行政复议制度整体设计均偏重于内部层级监督功能。直至2007年《行政复议法实施条例》的出台，标志着行政复议制度的功能定位朝着解决行政争议、促进依法行政的方向发展。

1999年10月1日起开始施行的《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。以其顺序将行政复议功能规定为三个，反映了将对具体行政行为违法或者不当的纠正与保护公民、法人和其他组织合法权益放在了行政复议的主导功能上，并在此基础上实现对行政机关行使行政职权进行法律上的监督。2007年8月1日起开始施行的《行政复议法实施条例》第一条规定：为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例”。应当说，该条例中只有“解决行政争议”才真正属于对行政复议功能的规定。也就是说，行政复议制度将解决行政争议作为了主渠道作用。虽然《行政复议法实施条例》是《行政复议法》的下位法，但是，作为一种后法，不难看出解决争议和救济权益(体现在构建社会主义和谐社会的提法中)的提出显示出立法者立法意图的微妙变化，这种表述，弱化了监督和纠错的两项功能。

处于转型期的我国现阶段，行政争议量大面广，时常伴有群体性因素，且大多集中在土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等热点领域，成因错综复杂，政治敏感度高，处理难度很大，稍有不慎就容易引发连锁反应，需要依法妥善处理。只有定位于解决争议的角色，行政复议才能适应社会需求，有所作为。绝大多数群众申请行政复议，是要解决切身利益问题。因此，急需要对行政复议制度作一些根本性的改变，才能有助于行政争议的解决。

三、几点立法思考

将行政复议的功能定位做一番梳理，不难看出，行政复议的立法存在可修改的空间，笔者拟提出以下立法建议：

第一，重新调整行政复议制度功能定位与目的。将《行政复议法实施条例》的立法精神调整到行政复议法中去，发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用，同时兼顾救济权益。

第二，调整行政复议的受理范围。在立法层面上，只需要排除如国防外交等具体行政行为，其他行为均应当纳入到行政复议的范围之中。将行政系统与管理服务对象发生的争议、非争议事项、具体行政行为和抽象行政行为、内部行政行为均可纳入复议范围。

第三，重新构建行政复议制度与行政诉讼制度。这是两个完全不同的制度，应当将其加以区别并进行剥离。当事人可对是提出行政诉讼还是行政复议进行选择。完全不同的两种制度，不能将其中的一种作为前置条件。■