近年来,渭南市为了解决工程建设领域腐败问题易发多发的老大难问题,积极探索从源头上铲除滋生腐败土壤的对策,从创新推行财政投资评审制度入手,对项目预算进行科学化、规范化、精细化管理,实现了预防关口由工程招投标向财政投资项目评审前移,确保了资金安全和干部廉洁,发挥了财政资金的最大效益,有力地促进了当地经济社会的协调、有序、快速发展。2009年至今,全市评审重点建设项目372个,涉及资金40.2亿元,合理核减金额8.9亿余元,受到社会各界的好评。
工程建设领域的腐败“顽疾”,倒逼出财政投资评审制度应运而生
2009年,渭南市临渭区交通局原局长雷建民在公路建设中受贿1300多万元被查处后,市委、市政府领导痛定思痛,在剖析该案的深层次原因时,深刻认识到尽管有诸多原因,但最重要的是在组织项目招投标前,对项目预算监管存在制度性缺陷,使雷建民虚高冒估的项目预算一路“绿灯”通行,以致达到侵吞国家利益的目的。这个“牛栏关猫”的制度缺陷不解决好,类似雷建民的案件难免还会发生。为了亡羊补牢,变教训为教益,市委、市政府领导经过深入调查研究,从解决工程建设领域诱发腐败的虚高冒估问题入手,果断地做出了创新财政投资评审制度的决定。为了强力推行这一制度,市长徐新荣适时组织市纪委、市监察局、市财政局、市发改委、市审计局等部门“一把手”召开专题联席会议,统一思想认识,研究制定措施,及时印发《渭南市财政投资评审管理办法》,并明确要求市财政局在市直部门和白水县先行试点,注意总结经验,待条件成熟后,逐步在全市推开。
财政投资评审制度在一些试点单位“初试牛刀”,很快就彰显出实用、管用、好用的旺盛生命力。2009年8月,在渭清路两侧实施拆迁绿化项目工程中,市财政局通过对该项目的预算报告进行翻阅资料、实地考察、走访群众和成本核算的逐笔逐项评审,将原预算报告的1550.14万元核减到662.81万元,节约资金887.33万元。市委、市政府主要领导透视十余个试点单位既能创造经济效益、又能带来社会效益的成功范例,真切看到了创新推行财政投资评审制度蕴藏的巨大优势和光明前景,愈加坚定了在全市推行这一创新制度的信心和决心。并明确强调,市县两级必须在机构编制、人员配备、办公设备、经费车辆等方面给以政策倾斜,确保这项工作高点起步,加快推进。
在市委、市政府的大力支持下,至2011年8月,全市11个县(市、区)分别成立财政投资评审中心,落实编制96人,在省内率先实现县级财政投资评审机构的全覆盖,并走在了全国前列。
着眼项目资金安全高效运行,科学进行“消肿缩水”的制度设计
推行财政投资评审制度,是一场腐败与反腐败的较量、公权与私利的博弈。在推进过程中,制约了一些部门的权力,触及了少数人的不正当利益,阻力大,推进难,对党委、政府执政能力是一次新的考验。为确保这项工作趋利避害,平稳推进,渭南在总结完善试点单位经验和做法的基础上,抓住制度创新五个关键环节进行科学设计,形成了环环相扣的全流程“监督链”。
明确评审项目额度,划定“层级评审”。渭南市明确规定,凡是政府投资的建设项目,在发改委确定其符合国家投资政策的前提下,市级重点评审100万元以上的投资项目,县级重点评审50万元以上的投资项目。对必须评审而逃避评审的项目,一律不得进行预算审批、不得进入招投标程序、不得进行财政拨款,真正筑起事前评审的“防火墙”。
收集项目预算资料,做到“有据评审”。预算投资项目资料是开展评审的重要依据。为此,该市制定出台《渭南市市级财政投资评审工作运行规则》,要求项目建设单位必须对应工程建设、项目拆迁、设备购置等8大类56项,逐项申报相关资料,为评审中心组织专家进行项目评审提供依据,着力解决凭空冒估的“粗放管理”弊端,提高评审的科学性。
明确项目评审程序,确保“规范评审”。项目评审是监督财政投资项目预算是否合理、方案是否可行的关键环节。为此,《渭南市财政投资评审运行规则》对项目的评审程序做出明确规定:一是根据评审任务制定评审计划;二是根据评审内容安排项目评审专家;三是初审建设单位提供的资料;四是进入项目现场调查核实;五是对项目内容逐项进行评审;六是客观公正地做出初审结论。
复核项目初审结论,实现“严谨评审”。为了保证评审的公正性和完整性,排除因业务能力不强、人为因素干扰、工作责任心不强等造成的疏漏误差,特意增加一道复核环节,另外聘请专家对初审结论进行复核,确保项目资金核增有据、核减有理,切实维护国家、项目单位和承建方的利益。
形成评审正式报告,体现“权威评审”。为解决评审方和项目单位在评审意见上可能出现的分歧,本着以人为本、促进和谐的原则,在评审正式报告形成前,财政投资评审中心要按规定向项目单位反馈评审意见,主动听取各种反映建议,努力找到相互理解的结合点,进一步完善评审结论,最终形成权威性的正式评审报告。
实现了项目未动、“防病”先行的事前监督,确保项目资金产生巨大的综合效益
实践证明,渭南市推行财政投资评审制度,切中了项目监管的弱化的要害,是治理工程领域腐败问题的创新之举,为当地经济发展社会和谐稳定发挥了重要的促进作用。
促进了政府实施项目建设的科学决策,发挥了“好参谋”作用。创新推行这项制度,进一步明确了政府投资用途去向的合理性、操作程序的规范性、监督管理的有效性,为政府项目投资科学决策提供了重要依据。2009年,渭南市10户政策性破产企业提出生活设施补助问题,该市国资委将他们的4497.07万元补助费预算上报市政府,市委、市政府领导认为确实应该办好这项民生工程,但要求市财政投资评审中心对该预算进行评审,审查方案是否可行、程序是否合规、预算是否准确,该市评审人员通过一周的认真评审,拿出了一份审定金额2137.6万元的报告,共核减金额2359.44万元,核减率达52.47%。市委、市政府领导审阅了这份报告,消除了思想上的疑虑,称赞市财政评审中心无愧是市委、市政府的“好参谋”。
实现了有限资金效益的最大化,发挥了“助推器”作用。渭南市财政投资评审中心自觉确立创造财富是贡献、节约资金也是贡献的理念,积极借助投资评审的平台创造了一个又一个斐然佳绩。2010年5月,渭河上涨渡大桥输水管道改线和大桥拆除工程,项目单位向市政府提出了4500万元的预算报告,按规定程序,市政府批示财政投资评审中心对此项目进行评审把关。评审人员经过20多天的精心评审,消除了可疑点、堵塞了疏漏点,压缩了虚高点,在确保项目承建单位利益的前提下,核减一些不合理的预算,大幅度地降低工程成本,使原预算4500万元的工程按1500万元实施,节约3000万元,无形之中为经济发展低成本地创造了一笔财富。
找到工程建设领域源头治腐的治本之策,发挥了“金钥匙”作用。多年来,在治理工程建设领域腐败问题方面,各级各部门基本上是在招投标环节上做文章,但成效不是很大,主要原因是招投标只解决谁来干和预防行贿受贿的问题,而没有事前解决潜伏在标的中虚高冒估、弄虚作假、套取国家资金等预算不实的问题,致使个别承建单位看到可乘之机,想方设法地竞争中标,然后达到侵吞国家利益的目的,给事中监督和事后监督留下严重的隐患。而渭南市创新推行的财政投资评审制度,正是直指疏忽评审的“软肋”,在招投标前就设立一道“防洪闸”,事先挤干个别人蓄意从预算中谋取私利的“水分”,从源头上铲除腐败滋生的温床,努力化解工程建设中的廉政风险,真正从制度上提高财政资金的使用效益,保护了干部廉政安全。被干部群众誉为破解工程建设领域腐败问题的“金钥匙”。■