事物的发展决定于内因，但没有外因也是不行的。同理，政府职能转变和依法行政的内因，即内动力在政府自身，但是没有必要的外部压力，即外因，政府职能转变和依法行政也是难以实现的。我以为政府职能转变和依法行政的必要外部压力主要是“民告官”。“民告官”是政府职能转变和依法行政的外动力。

　　中国是一个有几千年悠久历史的国家，由于封建传统的影响，形成了“只许州官放火，不许百姓点灯”；百姓只承担义务，而不是权力主体；官只“为民做主”，而不为民服务等“官贵民贱”的意识；老百姓对自己的合法权益受到侵犯、损害时表现出一忍了之、束手无策的精神状态。所以中国历史上官民是不平等的，政府更不提倡“民告官”。

　　新中国建立后，在当时特定的社会经济条件下实行计划经济。计划经济，即政府经济；政府经济，即人治经济。人治经济不可避免地受人的传统思想的制约，政府不会提倡“民告官”。而实事求是地说，这一经济体制的确曾为社会主义社会和经济发展发挥了积极的作用。然而，由于历史和现实的原因，人民群众被政府侵权时是一忍再忍，没有形成与政府在法院论理的意识。当社会经济条件发生变化后，计划经济向社会主义市场经济转变，市场经济是法制经济。法制经济不仅要求市场经济运行必须依据法律，也要求行政机关行使行政权力必须依法，并要求政府必须由人治向法治转变，即由“为民做主”的职能转变为“为民服务”的职能。当然，政府职能转变和依法行政的主动权在政府。但是，行政权的性质及其运作方式决定了在没有一定压力的情况下，行政权难以受制于法，那么，政府的职能转变和依法行政也是困难的。１９８９年颁布的《行政诉讼法》把中国共产党一贯主张的平等精神和民主思想转化为具体可操作的法律制度，以法律手段促进人民的传统思想向着现代社会的要求转变。这个转变是人民由“能忍则忍”向“民告官”的精神状态转变。这个转变就是政府职能转变和依法行政的必要客观条件，即外因的实现，就是政府就范于法律的外部压力的形成，就是政府职能转变和依法行政的外动力作用发挥的体现。

　　毋庸置疑，从《行政诉讼法》颁布以来，我国行政机关从不理解到比较理解，从不自觉到比较自觉，逐步形成依法行政的内在良性发展动力，政府的职能也在不知不觉地转变，尤其是有不少行政领导能正确对待人民群众对政府具体行政行为的状告。同时，人民的法律意识逐渐增强，人民逐渐懂得如何依法保护自己的合法权益。最高法院有关资料显示，从１９９０年到１９９９年，全国各级法院共受理一审行政案件５２６７０９件，其中１９９８年受案９８４６３件，是１９９０年１３００６件的７．６倍。一些地方行政案件出现快速增长趋势。如福州市行政诉讼案件量每年以１６．５８％的速度递增；南京市行政案件１９８８年是１８件，近年来，每年在３００件以上，１０年增长了近２０倍。尽管“民告官”总的获胜率不到４０％，但已是不小的进步。这充分表明，人民的法律意识、维权意识进一步增强，同时促进政府依法行政、转变职能。

　　虽然如此，但行政诉讼的现实不尽如人意。如个别行政领导喜好发号施令，而不愿站在被告席上与“民”同堂论辩，更怕败诉，致使一些行政机关为躲避法律和司法审查，对“民”的行政诉讼进行限制，以维护其“尊严”。陕西省高院行政庭曾调研发现，有的行政机关不制作、不送达行政决定书；或不告知“民”的诉讼权和起诉期限，导致“民”起诉无据或逾期起诉；或用手中掌握的权力对“民”威胁或打击报复，强迫其撤诉；个别行政领导竟把告“官”的民称为“刁民”，甚至施以劳教。有的行政机关不应诉、不出庭或拒不执行法院生效判决；有的对法院依法送达的应诉通知、开庭传票不签收或置之不理；有的不在法定期限内提交答辩状，或不提供作出具体行政行为的证据；有个别领导对行政审判进行不当干预，甚至认为法院找麻烦而对法院施加压力等等。相对的是，人民对违法行政或侵害自己合法权益的行政行为不愿告、不知告、不敢告的现象还比较突出。以上种种现象产生的原因是多方面的，但主要是观念问题。一方面是个别行政领导头脑里还装着“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的“官贵民贱”封建传统思想观念和当“官”须有权威的“官道尊严”的落后思想意识。他们没有认识到落后和错误的观念必然导致落后和错误的行为，落后和错误的行为不仅有害于人民，而且有碍于政府职能转变和依法行使行政权，尤其与社会主义市场经济和依法治国这一新形势相悖；另一方面，个别行政领导没有认识到用法律武器维护自身合法权益的“民”告违法行政的“官”是正当的、合法的，是符合社会主义市场经济和依法治国要求的，是促进政府职能转变和依法行政不可或缺的外动力。因此，这种落后和错误的观念必须摒弃和改变。

　　如何摒弃和改变这一落后和错误的观念？首先，要认真学习、深刻领会“三个代表”重要思想和中央的亲民政策，强化“领导即服务，权力即手段，领导的权力即服务的手段”的理念，真正树立全心全意为人民服务的思想，敞开胸怀，放下架子，当好人民的公仆。其次，要认真学习法律知识，深刻理解法律精神和法治的基本要求以及人民的基本权利，努力培养法律信仰，强化政府“我要转变职能和依法行政”的意识，自觉在法定权限范围内行使行政权，使政府职能自然转变。再次，要采取各种形式宣传法律知识，使人民学法、懂法、守法，树立符合社会主义市场经济要求的新观念，用行政诉讼法维护自己的合法权益，形成人民“要政府转变职能和依法行政”的客观压力。第四，学习香港特区政府在严格依法行政的同时设立法律援助署并拨专款让这个机构协助人民状告自己的精神，既要积极保护人民状告政府的行为，又要真诚地提倡、欢迎人民状告自己，即使被推上被告席也不怒不惊当好被告者。

　　总之，适应社会主义市场经济的要求，政府转变职能和依法行政内因作用很重要。但是，“民告官”这一外动力的作用也不可忽视。