《行政监察法》是我国行政监察法律体系的核心和主干，在这一体系中占主导地位。其总则明确规定了我国监察机关的性质、职能、工作原则和监察对象等内容，是整个行政监察法的灵魂，其作用非常突出。近年来，随着行政管理体制改革的不断变化，反腐倡廉工作的深入开展，监察工作面临着许多新的情况和问题，行政监察法总则的局限性日益显现出来，有必要予以修改，本文旨在对此问题加以探讨并提出一些粗浅建议。
一、关于《行政监察法》的名称。现行称谓在施行中引起了人们的诸多误解。这是因为，我们国家机关有的权力机关、行政机关、军事机关、审判机关和检察机关，使用行政监察概念，使人容易引起还有“权力机关监察”、“审判机关监察”、“检察机关监察”等联想和误解。加之日前“监察”一词使用比较混乱，易被滥用，如市容监察、道路监察等等，这些工作都不属于宪法规定的监察，位阶相距甚远，如果用“行政监察”的概念，等于肯定了“监察”一词的不正确用法。因此，有必要通过修改法律予以廓清。
建议将《中华人民共和国行政监察法》改为《中华人民共和国监察法》。主要理由：一是有宪法依据。宪法第八十九条第八项规定：国务院行使“领导和管理民政、公安、司法行政和监察工作”。第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济……司法行政、监察、计划生育等行政工作”。其中的提法都是“监察”而非“行政监察”。按宪法规定，监察机关只有一种，即对国家行政机关的监察，而不存在对国家其他机关的监察。使用“监察法”名称，则表明“监察”有特定的含义，其他部门不得滥用。如果采用“行政监察”的提法，会使人们产生本法所说的行政监察与宪法规定的“监察”概念是否相同、是否符合宪法规定的问题。二是强化对“监察法”的正确理解。由于宪法和法律对监察对象、范围和形式规定是明确的，故以宪法和法律处理条文来理解，不会发生误解和歧义的问题。三是便于和《公务员法》相衔接。《公务员法》扩大了公务员范围，根据权力制约理论，行使公共权力的机关和人员都应当是监察对象。但按现行监察法规定，有相当一部分公务员尚未纳入监察对象范围。而将这些人员纳入监察法调整范围是一种必然。采用《中华人民共和国监察法》的称谓具有一定的前瞻性。
二、关于《行政监察法》的立法目的及监察机关的工作目标。《行政监察法》第一条中关于“加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”的规定，体现了行政监察法的立法目的。同时从行政监察机关的工作目标来看，该规定又指向三大目标：一是政治目标——保证政令畅通，维护行政纪律。二是廉政目标——促进廉政建设。三是勤政目标——改善行政管理，提高行政效能。行政监察机关的职责、权限、方法、途径等都是基于这一目的或工作目标。从现实工作中看，保证政令畅通只是行政监察工作政治目标的一个部分而绝非全部，特别是在依法行政的法制社会，促进依法行政则是行政监察工作不可或缺的重要内容。
建议将“严格依法行政”列入监察机关的工作目标之中，使之与行政监察机关的职责相呼应。故第一条修改为：为了加强监察工作，严格依法行政，保证政令畅通，维护行政纪律，惩治、预防腐败，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。
三、关于行政监察机关的职能。监察机关的职能是由监察机关的性质决定的。现行《行政监察法》关于监察机关职能的规定，综合起来可分为监督、惩处、保护、教育四个方面。但这一定位没有全部涵盖监察工作，导致法律定位与实际工作不完全匹配。在现实工作中越来越多地要求行政监察触角向预防腐败的职能延伸。同时，查办大案要案占用了地方各级监察机关大部分的精力，而对日常的执法监察、效能监察等工作投入时间、精力较少，造成精力分配畸轻畸重的局面。由于监察机关法定职能未能依法全面履行，法定职能未规定的事情却干了许多。这使得人们甚至包括监察机关自身对监察机关职能的认识存在误区，不少人认为监察机关的工作就是查办大案要案。这不利于监察机关履行职责。因此，原有的四项职能已不适应反腐败工作需要，需要对《行政监察法》关于监察机关法定职能的规定进行调整规定。
我们认为，既然预防和查办大案要案是监察工作不可缺少的一项内容，就有必要通过立法予以明确。建议把惩治和预防腐败作为监察工作廉政目标建设的一项职能，将监察工作职能扩大为“预防、监督、惩处、保护、教育”到法定职能与承担任务相对应、相匹配。
四、关于行政监察机关的性质。监察机关是人民政府行使监察职能的机关，是政府内部的一个自我约束、自我纠偏体制，这是行政监察法对行政监察机关性质的法律定位。即行政监察机关是政府内部的一个工作机构。新出台实施的《公务员法》，明确把“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中除工勤人员以外的人员”界定为公务员，公务员的范围已不再局限于国家行政机关。因此，监察机关对国家行政机关公务员之外的公务员是否监察，已成为人们不得不面对的新问题。如果实行监察，监察机关的监察范围必然超越政府管辖，这与现行行政监察组织领导体制不相适应。因此需要对行政监察的性质和组织领导体制进行重新调整和定位，建议将《监察法》第二条中的“人民政府”改为“国家机关”，以保持监察机关性质与监察范围相一致。
五、关于行政监察机关的监察对象。按照《行政监察法》第二条的规定，监察对象为：“国家行政机关、国家公务员、国家行政机关任命的其他人员”。由于我们经济社会的快速发展，特别是《公务员法》的颁布实施，这一规定已与客观现实不相适应。主要表现在：一是《公务员法》界定的公务员范围，比原来的“国家公务员”范围扩大了许多。二是“国家行政机关任命的其他人员”宽泛模糊。尽管《行政监察法实施条例》第二条对此做了解释，但由于事业单位正在改制之中，许多单位的规章制度建设并不完备，容易造成监管空档，使一些犯有各种错误的事业单位内部人员处于无人监管境地。三是一些应当监察的对象监管脱节。由于法律没有赋予所在地监察机关调查权、监察权，管理体制的变化后，造成了诸如工商、国税、地税、环保、质检等一些执法权限很大的单位及其工作人员，存在上级监察机关监察不到，同级监察机关无权监察的问题。四是一些国家公职人员也无法监察。如教师、医护人员，还有一些履行村级行政职责的人员，如村干部，这些人的违法违纪现象逐渐增多，但又不在监察范围之内。
我们建议，监察对象范围除了从职务上进行明确外，还应该从财政供养对象上进行明确，即：凡是拿国家俸禄的，或由国家财政供养、集体财务补贴的人员都应该纳入监察的范围。第二条修改为：监察机关是国家机关行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、公务员、法律法规授权或者国家行政机关依法委托的具有公共管理职能的组织及其工勤人员以外的工作人员、企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员实施监察。
六、关于行政监察的工作原则。现行《行政监察法》第三条至第六条规定了行政监察的四条原则。即：依法行使职权的原则；事实求是、重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等的原则；教育与惩处、监督检查与改进工作相结合的原则，以及依靠群众的原则。原则就是方法，就是从职能出发开展监察的方法。体现了行政监察的目的、工作目标和基本职能。但这些原则没有体现从源头上预防和治理腐败的基本要求，没有体现也保护的职能。建议在其中增加“预防和惩处、教育和保护”的工作原则，将该第五条修改成为“监察工作坚持预防和惩处、教育和保护、监督检查与改进工作相结合的原则”。
七、关于行政监察机关内约制度建议。在《行政监察法》中，没有明确对监察人员违法监察的行为予以惩处的部门或内设机构。虽然行政监察机关实行了特邀监察员制度，特邀监察员履行两种职责，但在实践中作用发挥不够，达不到预期目标，使对监察人员本身的监督处于空白。
建议在《行政监察法》明确规定，在监察机关内部设立专职的监督部门，对违规行使职权和行政不作为的人员进行监督检查。应在现十二条加入下列内容：监察机关设立专职监督部门，对监察人员执行职务和遵守纪律实行监督。并按下列规定追究执行主体的行政和法律责任：一是监察人员不履行法定职责造成严重后果的，应当承担相应的法律责任。二是监察机关和监察人员因工作失误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，亦应承担相应的责任。三是合法权益受到侵犯的公民、法人和其他组织，可以通过行政诉讼的途径解决被侵犯的问题。
（作者单位：省纪委政策法规研究室）
