我们所说的腐败是一个政治术语或者概念，只是用于政治方面的行为。广义的腐败行为意味着政治行为一般意义上的败坏，这里并不一定有人直接得到好处或利益，但整个社会的利益受到损害。狭义的腐败，是指个人运用公共权力来实现私人目标，这里涉及到权力、公职、职责、公共利益和私人利益。

　　以往我国廉政建设的重心主要是置于“反腐败”上面，即对公职人员特别是领导干部的腐败行为给予追究和严肃处理。笔者认为，反腐败固然是必要的而且是刻不容缓的，但俗话说“亡羊补牢”，如果“亡羊”后只去找羊，而不懂得积极“补牢”，那么还会继续“亡羊”，甚至还会“亡”更多的“羊”。所以，“补牢”更为重要。“补牢”就要构建制度，运用制度约束权力，约束公职人员的行为，其作用在于防止腐败。在良好的社会制度下，人人会从善；而在低劣的制度下，人人都有作恶的可能。在某种意义上说，防止腐败滋生重于惩治腐败，而且比单纯的“反腐败”投入成本要小，而绩效更高。制度的真正功能并不是单纯的反对腐败，更重要的是防止腐败。

二、用真正有效的制度防止腐败

　　在我国的反腐败过程中，不少人认为只要加大惩罚力度，就能够消灭贪官污吏，使腐败绝迹。这一出发点是好的，但在严刑峻法之下，在一系列的反腐“战役”中，是否能够奏效，结果令人怀疑。从揭露出来的一些典型案例来看，这样的做法促使腐败行为更加隐秘，腐败者更加狡猾。尽管领导者、决策者也都知道这样的道理：治理腐败根本上还得从权力控制上做文章，从一系列制度的健全上做起。然而，现在有许多反腐败新措施或曰“新制度”出台，看似制度，实际上并不是真正的制度，只是临时性的措施。因为这些措施大多是事后的惩罚，而不是事先的预防，对于廉政建设不能算是“治本”的制度建设。比如“××接待日”、“×府检举箱”、“×院控告热线”、“××专项纠风大检查”等等，这些都被命名为“制度”。但是我们是否认真想过：什么是真正法治意义上的制度？

　　制度是人类设计出来规范人们互动行为的一系列约束。制度通过提供何者可为、何者不可为等信息，减少人类行动的不确定性，并对他人可能采取的行动产生一种稳定的预期。举个例子来说，官员的财产申报制度的建立，就影响到符合申报条件的人员的行为，这一制度的内容就使得官员们了解到自己所有的财产中，哪些财产必须申报，哪些财产无需申报等信息，以及对应当申报的财产如果不申报，就会招致对其进行强制或处罚的不利后果。其结果就是制度约束了官员们谋取财物的行为，规范了相关人员的互动行为。

　　法治意义上的制度是指这样一种良好的制度：第一，制度首先是规则的存在。规则以权利和义务的形式来分配基本权力，划定基本关系，建立基本秩序。要求人人都“以昨天制定的规则办事”，哪怕规则会带来不利因素或副作用。第二，制度中包括多方位的制约机制，如权利、权力和程序对权力的制约，它们能够使“坏事”的出现概率降到最低限度。常言说“防患于未然”，制度的根本特征就在于使“患”产生的概率处于期望值中的最低限度。第三，当违反制度的行为出现以后，不必费太多周折和精力，通过程序化的手段就能够对这种行为予以处罚和作出补救，即以最少的投入获得最好的效果。规则、制约和惩治，这就是构成一项良好制度的必备要素，也是良好制度的根本特征。制度的设计者本意上是希望消灭“坏人坏事”，但他们知道：并不是因为有良好的制度，就会杜绝违反制度的现象，但如果真的有人违反制度，那么制度仍然发挥着“惩治”作用——以事后惩罚的特殊教育来达到一般的预防目的。

　　如果将现在的某些反腐或防腐制度进行分析，也会发现这些制度也都有上述的三个要素或者特征，但是为什么说它们没有从根本上解决腐败问题呢芽这是因为，企图用一个或几个制度来达到根除腐败问题只能是一种天方夜谭。一个制度只能降低腐败发生的概率，多个制度能够将腐败的概率降低更多，但不能从根本上解决腐败。因为现有的制度是分散的、孤立的，制度与制度之间的联系不够，没有形成一条有效约束权力的制度链，这个“制度链”其实就是我们所说的体制。在一个体制不完善的社会中，即使有再多的制度，也都是临时性措施或局部起作用的办法。而且，这些孤立单一的制度可能会因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变。体制不改革，一切局部制度的作用都只是暂时的，即使出现一派繁荣热闹的景象，也只是满足各种身份的人不同心理而已。只有使一切廉政、控权的因素都制度化，并成为“制度链”中的一环，才能防止腐败滋生。

　　三、防腐制度设计的出发点

　　基于对腐败是通过公共权力谋求私人利益的界定，笔者主张制度设计的出发点应当基于对每一个可能握有公共权力的人的品行的认定上。英国学者大卫•休谟在探讨政治制度设计时曾经提出过一条著名的“无赖原则”，即“最坏情形假定原则”，相信能有助于我们理解制度设计和防止腐败的关系。休谟主张，在制度设计时必须把每个人都当做无赖，这种人除了私利没有其他目的。休谟进一步假定这些人一旦进入政治生活后，不仅以损害公益来中饱私囊，而且他们会做出各种卑鄙的行径。从这一假定出发，休谟认为：理性的制度安排会确保减少发生无赖行径的机会。换句话说，制度设计必须达到以下效果：不仅可以防止无赖的冲动产生恶果，而且可以对无赖之徒的行径加以有效的控制，并使他服务于公益。

　　休谟的“无赖原则”是基于对人的行为的不确定性、知识的有限性和在道德判断上的分歧性上，采用的是一种假定最坏情形出现的策略。正如虽然只有少数劫机分子，但每个人要想登上飞机，都必须概莫能外地通过安全检查门，接受安全措施的检查，以确保最大限度的飞行安全，保障旅客的人身和财产安全。

　　根据休谟的设计原则来设计防止腐败的制度，就是将每一个拥有公共权力的人都假定为可能是无赖，如果无赖得不到控制，各种权力得不到约束，不能被用来服务于公益，那么，必将带来公共权力的私人运用，就会产生腐败。政治家将人假定为无赖，并不等于人人都是无赖。“最坏情形假定原则”的制度安排在面临最坏的挑战时也能平安度过。换句话说，一旦出现最坏的情形，制度设计仍然能够确保制度的平稳运作。如果掌握公共权力的人不是无赖，而且品德高尚、毫无私心，为了公共利益不受损害，他也会自觉接受制度的约束，通过“自律”远离制度限制的底线。由此可见，以无赖假定出发的制度不仅不会使圣贤者受委屈，而且使真的无赖难以作歹。

　　最后值得一提的是，“最坏情形假定原则”是一种极端的考虑，而从休谟关于普遍无赖的假定中，我们不难得出这样一个逻辑结论：即制度的设计者也应该被认为是无赖，他们可能会操纵有关发明制度的信息，为自己在未来谋取利益。为防止在制度安排中的这种弊端，首先要求制度的设计者自身应当受到他们所发明的制度的约束。