2005年初，党中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（简称《实施纲要》），是我党在总结历史经验、科学判断形势的基础上作出的重大战略决策，标志着我国反腐倡廉战略的重大转折。认真贯彻落实《实施纲要》是反腐倡廉工作向纵深发展的必然要求，对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，全面建设小康社会，具有极其重要的意义。从一年多来贯彻落实《实施纲要》的总体情况来看进展是顺利的，成效是显著的，但要真正把《实施纲要》落到实处，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系还需要我们继续在改革创新上下功夫。
一、《实施纲要》是我党反腐倡廉理论和实践的重大创新
自建党以来，我们党始终十分重视反腐倡廉工作，改革开放尤其是党的十三届四中全会以来，在吸取历史上惩治腐败经验的基础上，我们党与时俱进，开拓创新，不断丰富发展和完善党的反腐倡廉理论，《实施纲要》就是我党反腐倡廉理论和实践的重大创新成果，集中体现了我党反腐倡廉理论的新发展。其一，《实施纲要》对反腐倡廉规律的认识不断深化。《实施纲要》提出反腐倡廉要教育、制度、监督并重，为在社会主义市场经济条件下深入开展反腐倡廉工作奠定了理论基础，指明了前进的方向，《实施纲要》提出反腐倡廉要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系，具有鲜明的时代特征和中国特色，是对反腐倡廉理论的继承、发展和创新，标志着我们党对反腐倡廉规律的认识达到了一个崭新高度，对当前和今后的党风廉政建设和反腐败斗争实践具有很强的针对性和指导性。其二，《实施纲要》反映了我党反腐倡廉指导思想的与时俱进。《实施纲要》立足全局，紧密结合实际，坚持从战略高度和长远眼光思考问题，谋划工作，在继承和坚持我们党自十三届四中全会以来逐步确立的反腐败指导思想的基础上，对建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想作出了新的概括，明确提出以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，做到“两个紧紧围绕”和“五个坚持”，达到不断提高党的领导水平和拒腐防变能力，这反映了我们党坚持用发展着的马克思主义指导反腐倡廉工作，使反腐倡廉指导思想随实践的发展而不断丰富发展，特别是《实施纲要》第一次把树立和落实科学发展观确定为预防腐败指导思想的内容之一，对我们解决腐败问题具有重要的指导意义。其三，《实施纲要》把预防腐败放到更加突出位置。它强调教育、制度、监督是预防腐败体系不可缺少的三个环节，要求在加强教育上下功夫，使领导干部自觉拒腐防变，带头廉洁自律；在完善制度上下功夫，推进反腐倡廉工作的制度化、法制化，发挥法规制度的规范和保障作用；在强化监督上下功夫，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，这是我们党对反腐败工作格局的发展和创新。其四，《实施纲要》提出以改革统揽防治腐败的新思路。改革是有效反对和防止腐败的根本出路。《实施纲要》提出要用发展的思路和改革的办法防治腐败，把反腐败寓于各项重要政策和改革措施之中，并从制度建设和改革措施上提出了“四个完善”、“六个改革”、“四项制度”、“三个公开”等具体要求，力求从源头上减少和遏制腐败现象的发生，这是我党反腐倡廉思路和方法的重大创新。其五，《实施纲要》在通过发展民主防治腐败方面作了新的探索，提出了许多创新的内容。发展民主是防治腐败的必由之路，是反腐倡廉的一条重要经验。《实施纲要》提出要通过进一步发展党内民主和人民民主，把广大党员和人民群众的积极性充分调动起来，及时纠正党内出现的各种不良风气，防止腐败现象滋生蔓涎，切实提高拒腐防变和抵御风险能力，这是对毛泽东、邓小平、江泽民同志民主防腐思路的进一步丰富和发展。
二、贯彻落实《实施纲要》已见成效
2005年初《实施纲要》颁布以来，从中央到地方，各级党委和政府都高度重视《实施纲要》的贯彻落实工作。中办、国办先后三次下发文件，对学习宣传贯彻落实《实施纲要》提出明确要求，作出具体工作部署，尤其是14号文件，对2007年底前中直机关各单位应承担和完成的惩防体系建设工作任务进行了具体分解和明确。地方各级党委和政府从加强党的执政能力建设和先进性建设的战略高度，自觉把贯彻落实《实施纲要》作为一项重要政治任务，同经济社会发展结合起来，开展学习宣传，制定具体实施意见，明确目标要求，建立工作机制，抓好任务的分解和落实，进一步形成了党委统一领导、党政齐抓共管反腐倡廉工作的新局面。第一，对党员领导干部的教育不断深入，从2005年元月开始，在全党开展了以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，今年元月中纪委六次全会以后，在全党开展了学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章的学习教育活动，今年三月又在全党全社会开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观学习教育活动。各地区各部门把反腐倡廉教育纳入先进性教育、学习党章教育和社会主义荣辱观教育活动之中，针对党员干部特别是领导干部在思想、作风、工作等方面存在的突出问题，重点开展理想信念教育、权力观教育，同时加强革命传统教育、反腐倡廉形势教育、党纪法规教育、示范和警示教育，并在教育活动中，注重建立健全反腐倡廉教育的长效机制，增强党员领导干部的廉洁自律意识，为加强反腐倡廉工作夯实思想基础，注入了强大动力。第二，反腐倡廉法规制度建设迈出了坚实的步伐。党的十六大以后，新一届中央领导集体和中纪委高度重视反腐倡廉法规制度建设，先后颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》等党内条规，颁布了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》等法律以及《中华人民共和国行政监察法实施条例》等行政法规，为反腐倡廉法规制度建设填补了重要的空白，打下了坚实的基础，开拓了广阔的空间。第三，监督工作得到进一步重视和加强。为加强监督工作的法制化和规范化，我党2004年颁布了《党内监督条例》，为落实监督制度，2005年中纪委、中组部对10个省（区、市）、5家中央管理的银行和2家资产管理公司开展巡视，各省（区、市）对94个市（地）开展巡视，并延伸到210个县（市、区），发现和处理了一些领导干部在廉洁从政等方面存在的问题，提出了改进建议。在全国乡（科）级以上领导干部中普遍实行了述职述廉制度、诫勉谈话制度、领导干部个人重大事项报告和经济责任审计制度，监督的广度和力度进一步加强。
三、贯彻落实《实施纲要》任重道远，要在改革创新上下功夫
《实施纲要》颁布以来，虽然各地各部门在贯彻落实《实施纲要》方面做了大量工作，党风廉政建设和反腐败工作在过去的基础上又取得新的成就，腐败现象滋生蔓延的势头正在得到遏制，标本兼治工作取得了良好的综合效果，但腐败现象在一些地方和部门仍然突出，贯彻落实《实施纲要》建立健全惩治和预防腐败体系的任务仍然艰巨，需要我们在改革创新上下功夫。
（一）克服思想教育的偏差，在创新思想教育机制上下功夫。教育是反腐败的基础环节。只有搞好反腐倡廉的思想教育，才有利于构筑拒腐防变的思想防线。近几年来我们在反腐倡廉思想教育方面尽管做了许多工作，但也存在不少问题，比如思想道德教育的重点不突出，内容较空乏、效果比较差等等，解决这些问题，必须从创新思想教育机制上入手。一要突出教育重点，着重抓好对领导干部的教育，要真正克服一些部门和单位在反腐倡廉教育中“领导得病，群众吃药”的问题，把教育和反腐败的重点高度统一起来，让各级领导干部成为受教育的重点，切实抓好各方面的学习，坚定理想信念，构牢拒腐防变的防线。二是惩治与预防并重，创新思想教育的内容和方法。反腐倡廉教育一定要注意区分不同级别、不同部门、不同行业、不同对象的情况和特点，坚持有针对性地进行教育，在反腐倡廉教育中尽力消除只重事后惩罚而轻事前教育的现象，切实注重教育内容的有的放矢，教育方法的因人施教和教育形式的鲜活生动，要切合实际和言之有物，力戒笼统分析和空洞说教，使受教育者真正从中受到教育而不是感觉与己无关或者在走过程。三是创新思想教育目标管理的长效机制。为使反腐倡廉的思想教育工作真正取得实效，就必须使之制度化、规范化和法制化，变“软任务”为“硬约束”，从而创新思想教育目标管理的长效机制。四是拓展思想教育的范围和空间。要逐步把反腐倡廉的思想教育纳入社会教育和国民教育体系，在全社会倡导培养“廉洁光荣，腐败可耻”的社会意识和廉政文化氛围，增强反腐倡廉思想教育的辐射力和渗透力。
（二）克服制度建设的缺欠，在创新防范惩处机制上下功夫。反腐倡廉法规制度是预防腐败的行为规范，是惩治腐败的准绳和尺度。依法治腐是依法治国、依法执政、依法行政方略的重要组成部分。因此，把党风廉政建设和反腐败工作纳入法制化轨道，是重大和紧迫的任务。我国近年来反腐倡廉法规制度建设迈出了艰实的步伐，但与《实施纲要》关于建立健全反腐倡廉法规制度体系的要求还有很大的差距，今后我们尤其要在提高制度建设的质量和水平上下功夫。一是要提高制度的科学性。制度建设要符合党的建设规律，反映新形势新任务的要求，适应党员干部和各级党组织的需要，界限清楚，标准明确。二是要加强制度建设的系统性。各项制度之间要相互衔接，紧密配合，形成一个既有根本制度、具体制度、实施细则，又有实体性制度、程序性制度和保障性制度的制度体系。就党内法规而言，虽然颁布实施了一些基本的法规制度，但与之配套的具体规定和实施办法还不完善，一些法规制度缺乏具体性，操作困难，能管一百年，但管不了眼前的具体事。如加强舆论监督的规定或办法、党内询问和质询的规定或办法、党内罢免或撤换的规定或办法等都有待于加快制定。同时，中国共产党纪律检查工作条例也有必要探索制定，还有中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例、案件审理工作条例、申诉、控告条例都有待于根据新形势的需要予以修订。就国家法律而言，目前我国反腐败法规制度中存在着党的政策、文件多，国家立法偏少的现象，尚无反腐倡廉的专门法律，加快反腐倡廉专门法律的立法步伐，将党的反腐败政策逐步上升到法律的层面，十分必要。就行政法规而言，加快制定与公务员法配套的公务员行政处分条例是依纪依法查办行政违纪案件实践的迫切需要。其三，要维护制度的权威性。法规制度的生命力和价值在于其适用性和强制性，所以依法治腐不仅要切实解决有法可依问题，而且还要切实解决有法有制度必依，执法执纪必严的问题，维护法律制度的严肃性。在法律制度面前人人平等，这是建设法治社会的前提和必然要求。但是在实践中，由于我国封建统治的历史比较长，人治思想根源蒂固，目前以权压法，以权代法的现象还司空见贯，这就严重削弱了制度的严肃性，依法治腐当务之急就是要通过锲而不舍严格执法执纪，树立起法律制度的权威性，形成奉法者强的法治氛围，使反腐倡廉的基本法律制度安排与实际运行获得全体公民的理智认同，进而激发起全体公民对反腐败的信任、信心和尊重，并愿意为之献身。如果有法不依，有制度不执行，甚至形成奉法者弱的局面，那就是国家法制建设的悲哀。
（三）克服监督制约的弱化，在创新监督约束机制上下功夫。监督与制约是预防和惩治腐败的关键环节。只有对权力的取得、运行和行使的所有方面实行严格有效地监督和制约，腐败才能受到及时、有效地制止和惩治。遗憾的是，这种监督和制约目前在我国反腐机制中仍处于最薄弱的环节，在有的地方和部门甚至被完全虚化。据此，贯彻落实《实施纲要》，加强监督工作，应在以下几个方面入手：一是要遵重监督规律，创新监督体制。针对我国政治生活中实际存在的权力配制失衡，权力机关、监督机关轻于执行机关，受制于执行机关的不符合监督规律的状况，加快政治体制和权力运行机制的改革，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，最大程度地提高监督效果，减少权力“寻租”的机会。二是要突出监督制约重点，强化对“一把手”的监督。历史和现实都表明，不受制约的权力必然导致腐败。因此要着重加强对领导机关领导干部特别是各级领导班子“一把手”行使权力的全方位、全过程监督，重点防范权力失控、决策失误、行为失范，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。要加强对腐败多发易发部位和领域的监督，强化对干部选拔任用、财政资金使用、国有资产运营、金融资本运作、土地使用权出让、行政审批权运用等方面的监督，确保权力正确行使。三是要更加广泛地动员人民群众参与监督和反腐败工作。能否形成全党全社会高度重视和积极参与反腐败斗争这么一种有利于反腐倡廉的大环境，是关系反腐败效果的一件大事，如果没有广大人民群众的普遍觉悟和积极参与，仅靠纪检监察等专门监督机关单打独唱，要从根本上遏制和预防腐败是不可想象的。据最高人民检察院举报中心统计，每年查办的贪污贿赂案件中有七八成靠的是人民群众举报。因此，要在逐步推进政务、党务公开上下功夫，凡是与群众利益密切的重大事项，能公开的都要依照法律和规定向群众公开，听取群众意见，接受群众的监督。针对目前监督举报的“成本”太大，监督举报者屡遭打击报复，人身迫害的尴尬状况，要研究制订切实保护举报人、证人和监督者权益的法律形式，保护和鼓励人民群众参与监督和反腐败斗争的积极性。四是要整合监督资源，建立健全权力监督制约体系及协调机制。从表面看，我国目前监督的主体为数众多，监督的队伍十分庞大，监督的形式也多种多样，但各种监督在总体上大多处于分散、孤立的状态，基本上是各自为政，互不搭界，没有形成相互协调、彼此配合、优势互补的整体合力。因此建立权力监督制约体系的协调机制是实施有效监督的必要条件。要通过制定有关监督的法律法规，对各监督主体规范其地位、职责、权限，规定其监督活动的范围、方式和程序，使各监督主体明确各自的具体工作目标，减少职能交叉，减少推诿扯皮，提高监督绩效。同时要不断拓宽监督渠道，使各种监督形式紧密配合、各种监督力量有效配合，以形成整体合力，加大监督力度，提高监督效果。
总之，贯彻落实《实施纲要》建立健全惩治和预防腐败体系是一个带有全局性、战略性、根本性的新课题，它既包含了从严治标的措施，又涵盖了源头治本的内容，使教育、制度、监督三者相互贯通，融为一体。教育具有引导性，侧重于强化；制度具有规范性，侧重于强制；监督具有威慑性，侧重于约束。教育为制度和监督奠定思想基础，制度为教育和监督提供根本保证，监督为制度和教育扩展路径。建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，标本兼治，综合治理，改革创新是减少和遏制腐败的根本出路。
文章来源：（纲要办）
