“民告官”背后的法治缺失一些地方以牺牲农民的利益来创造自己的政绩和发展自己的诸侯经济，这应该说是当今农村最大的困惑

　　 ——安徽三乐律师事务所执业律师 陈三乐

　　土地违法所侵害的已涉及到社会各阶层、各方面的利益和产权的问题。近年来，有的地区农民群体上访和越级上访，就是因为有涉及土地的各种矛盾突发成许多恶性事件酿成的。群众的不断上访常常迫使从中央到地方用了很大的人力和财力来化解矛盾。

　　引发“民告官”的原因

　　“民告官”往往因为失地农民的权益没得到维护，特别恶劣的还在于一些地方政府违法侵权：

　　其一、以权执法。为了非法大卖农田，则可用手中之权，盗用国家规划法，破规划、变规划，有划无规，想怎么划就怎么划，市县都有省级大开发区，县、区都有大型工业园区、村村都有项目基地，实为变非法为合法的盗卖农田。凡被圈进开发园区内的农田耕地，庄稼被毁、房屋被拆，则可不要依法报批和不给农民补偿安置而成了合法盗卖农田耕地的“中转站”，成了收支一条线的“大钱庄”，自然也就会极易地进入权力的口袋了。不然，国家已审判终结的腐败大案，根据权威资料所作出的显示，为土地发案的要占78%以上；

　　其二、重拆重建的问题。许多高楼刚建还未进驻，又被新规划而要重拆重造，实为炒地皮卖花楼。对城镇人口实行“大换血”，有钱的人买得起房产成了城市新主人，成了富人的“乐园”；城镇中的祖籍居民都要被强行迁往农村，另圈农田盖安居房而成了“两栖农民”。按照国家法律法规规定，城镇拆迁首先要有合法的“五证”，特别是要首先与被拆迁户平等协商签定好补偿安置协议方可实施拆迁。但这些法律规定都统统不在地方政府的话下，在“一切都要为了不影响拆迁”的战斗口号下，可以先不经依法签定拆迁补偿协议，则可下令由公、检、法组成的指挥部指挥专业拆迁战斗队强行拆迁，强运室内家具财物，封门拆屋！由此，则可见其枉法侵权所造成的民怨又该有多么沉重！

　　其三、打造政绩工程、发展政绩经济所发生的许多盗卖农田耕地、强占公私财产的问题。对此，老百姓也不知投诉了多少，但多是石沉大海。为什么？地能生财，地能出琼楼玉宇和豪华别墅，地更能生酒色财气。

　　农民何时不再败诉？

　　国家新颁布的《信访条例》，有一个很重要的规定，这就是“属地解决”。应该说，老百姓还是遵纪守法的，这样，就不会再有过去那样多的群体上访和越级上访了，改为向法院告状，以求诉诸法律解决。所以现在的“民告官”案件是直线上升。“民告官”，农民本来就是弱势群体，他们所能寻求给予救助的只有委托律师为最便利，而律师同样也是弱势者，何况，还有地方官员常有警示：“你们律师不要为农民群体打官司”，而公、检、法的警官们，又有多少敢不听地方党政首长的，因为他们的官帽子都是拿在同级党政一把手的手里。可以想见，这样的“民告官”能打赢官司吗？

　　笔者曾为农民群体对一个县政府非法下发“以租代征”的文件而盗卖耕地打官司，中级法院作出了“驳回起诉”的判令。上诉到省高院，则又以县政府已作出批文追认应视为是合法有效的，原判并无不当，应予“维持原判，驳回上诉”。呜呼哀哉，又是败诉！

　　一些地方不是在依法治农，而是在以权制农，甚至用坑农侵权手段大搞卖田卖地来招商引资，以牺牲农民的利益来创造自己的政绩和发展自己的诸侯经济，这应该说是当今农村最大的困惑和悲剧。

　　陈三乐，20世纪80年代曾任职于中共安徽省巢湖地委政策研究室，曾参与了多项农村改革的调查研究，后辞官专做服务“三农”的执业律师工作。

　　专家点评

　　于建嵘： 用市场手段来解决农地征用问题

　　农村群体性突发事件快速增多，根本原因是目前少数农村基层政权和社会强势阶层结盟，与广大农民发生直接利益冲突。近三年来，中央采取了一系列惠农政策，特别是决定逐渐取消农业税，在很大程度上化解了农民与基层政权因税费问题产生的冲突。但是，由于各地城镇化进程加快，而征地制度又存在诸多缺陷，致使部分基层政府与社会强势阶层通过各种方式强制性对农民的土地权益进行剥夺。

　　由于征用补偿标准低，失地农民获得的土地补偿费不足以创业，政府又没有建立合理安置和社会保障制度，已经导致数千万失地农民成了社会流民，严重影响农村的社会稳定。2005年全国共发生因土地引起的群体性突发事件19700起，约占全部农村群体性事件的65%。土地问题已经成为农村社会冲突的焦点问题。

　　对此，中央已采取了一些措施，主要是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划，滥征耕地。同时，中央要求改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排失地农民的生计。我们的调查表明，虽然这些措施在保护农民权益方面起到了一定的作用，但是并不能从根本上解决问题。当务之急是要从法制和政治两方面刚性限制各级政府(特别是受利益驱动的基层政府)征用农村土地的行政权力，使农民有能力依法维护自己的权益。因此，中央在强调对征用农民土地违法违纪事件的政治追究同时，要考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地入市交易的法律制度。

　　（作者系中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、研究员）

　　严金明：土地收益分配制度改革势在必行

　　农地非农化过程中引发的一系列问题的实质，是公权严重侵犯私权，行政权力代替了农民土地的财产权力。目前的农地非农化补偿制度在一定程度上漠视了农民对于土地的权利,农民的土地财产权受到了很大的歧视，使他们在对自己赖以生存的土地的支配上少有发言权。1998年修改的《土地管理法》规定，农村土地“农民集体所有”，但实际上，“农民集体所有”是个模糊的概念，集体土地所有权证现在大多发给了村民委员会，使村民委员会成了实际上的所有者。

　　从法律意义上来说，农地非农化过程中如何确定土地收益是农地非农化法律制度改革的重要内容。 针对农地非农化中补偿过低的问题，提高对农民的补偿已毋庸置疑，但是如何提高补偿，是继续在现有基础上提高补偿门槛还是改变补偿标准，是目前争论的焦点。

　　目前，一些地方尤其是大城市郊区和沿海经济发达地区，已经为改进农地非农化补偿办法做出了很多尝试。有的地方推出了区片价和综合地价，有的地方提高了土地的年产值标准，有的地方则用集体土地的使用权入股。不过，这些做法只是在现行征用制度基础上提高赔偿标准，或在现行制度基础上的一些修补。土地收益分配矛盾只是暂时得到了缓和，但没有从根本上解决问题。

　　在市场经济发展到今天的中国，解决此问题可供考虑的选择应该是：依法农地非农化，采用市场机制，将农地非农化补偿与市场价格挂钩，按市场价格对失去土地的农民进行补偿。因此，修改《土地管理法》中的相关条款，废除按“土地原用途”计算补助费用的规定，改按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费。

　　

文章来源：(人民论坛)