延安时期中国共产党的廉政建设，继承和发展了苏维埃时期的传统和经验，公开提出了建设廉洁政府的政治纲领，进一步建立健全法律制度，并通过各种方式，特别是加强党的建设和干部队伍的组织建设、思想建设，实行以法治为基础的综合治理，形成了以延安作风为特色的廉洁风尚，为党的廉政建设积累了丰富的经验。最终使陕甘宁边区政府成为抗日民主的模范和最廉洁的政府，同贪污腐败的国民党政府形成鲜明对比。当然，在这个过程中，中共中央根据当时革命形势和任务的不同，采取了不同的方式和方法来进行，其中影响较大，效果最佳的是在全党普遍开展的整风运动，为广大共产党员，特别是党的高级干部，在思想上牢固树立共产主义坚定信念和革命人生观奠定了良好的基础，因而成为延安时期党风和廉政建设的最好时期，留下了极其丰富的宝贵经验。
一、抗日战争初期党的廉政建设
这个阶段从1935年10月中共中央到达陕北至1940年底，重点是围绕建立和坚持抗日民族统一战线，以创建陕甘宁边区为抗日民主的模范根据地为目标而开展廉政建设。
在这个阶段中，从1935年10月起至1937年9月陕甘宁边区政府成立，中共中央为尽快促成抗日民族统一战线的建立，在政策上作了一些适当调整，但重点是注重历史转折关头的思想教育和大张旗鼓地宣传党的抗日主张，既要和国民党实行合作，又要特别提醒全党警惕国民党对共产党员的拉拢和腐蚀。为此，首先是继承和发扬苏维埃时期倡廉防腐的光荣传统，时刻保持共产党员的纯洁性。在此之间，中共中央曾先后派了大批干部从事统一战线工作，许多人离开根据地前往大城市和国统区。毛泽东、张闻天、刘少奇、周恩来等领导人都先后为外出干部作过许多重要指示。毛泽东于1936年10月22日在给派往西安做统战工作的叶剑英、刘鼎的信中说：“经费甚紧，外面用费须节省又节省，千万不可过费，无论何时不要丧失我们的立场，不要接受别人的馈赠。”并强调指出：“苦久了的人难免见风华而把握不住，故应作为一个问题，对同志做教育与警戒的工作。”《毛泽东书信集》，人民出版社，1983年12月，第80页。这个不可过费，不丧失立场和不要接受馈赠的指示，不仅适用于在外工作的同志，而且对全党干部也同样具有现实指导意义。随后，1937年3月13日，中共中央刚刚从志丹进驻延安后的两个月，毛泽东便以中华苏维埃共和国中央执行委员会主席的名义，重新颁布了1933年12月15日在中央苏区制定的《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令，要求各级政府遵照执行，以防发生贪污和腐败现象的滋长，及时向全党在思想上敲了警钟。其次，中共中央明确提出了把陕甘宁边区建设成为抗日民主的模范根据地而斗争。其目的是在创建模范根据地过程中，也把边区建设成为廉政的模范。
关于把陕甘宁边区建设成为抗日民主根据地的模范，是有一个发展过程的。1936年8月26日，彭德怀对如何开展地方工作的重要指示中说：“为创造陕甘宁苏区和把西北创造为模范的抗日根据地。”随后在中华苏维埃西北办事处主席团下设立中央巡视团时，制定《中央巡视团工作大纲草案》中也说：“为要使陕甘宁边区成为全中国的模范，实现适应于对日抗战的民主制度。”这就充分说明，从中共中央到达陕北后，就非常关注为把整个西北创建成全国模范抗日根据地而努力。在1937年5月召开的党的全国代表会议上，毛泽东代表党中央给陕甘宁边区明确提出了下述任务：“根据地改为全国的一个组成部分，实行新条件下的民主制度，重新编制保安部队，肃清汉奸和捣乱分子，造成抗日和民主的模范区；实行必要的经济建设，改善人民的生活状况，实行必要的文化建设。”《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年6月版，第261页。边区党委响应中共中央的号召，在边区第一次党代会上便接受了“转变与创立特区为抗日的及民主政治的模范区域，为抗日民族革命战争中政治与军事的模范区域，为实现民主共和制度的模范区域”的口号，并以此作为边区工作的总方针。
这项光荣而艰巨的伟大历史任务，由于边区党政军民的努力，加上中外许多先进团体和人士的帮助，经过两年多的奋斗，在实行广泛的抗战动员和民主建政等方面都有了新的进展，当时这两个方面已经成为全国的模范。因此，到1939年11月边区党委第二次代表大会时，抗日和民主的模范的任务就基本上实现了。但是，在创建模范抗日民主根据地过程中，廉政建设却面临着更为严峻的任务。因为抗日民族统一战线建立后，在各级抗日民主政权中，由于阶级成份的复杂，产生腐败的因素日益增多。
(1)在抗日民族统一战线中，除国共两党之外，还有其他民主党派，有工人、农民、城市小资产阶级，以及哥老会、青红帮等，无不包括，使外界的各种不良影响有了侵蚀共产党员更多的机会。
(2)在国共合作的形势下，民族矛盾突出容易掩盖阶级矛盾，党内一些同志便放松了对国民党的警惕。再加上国民党改变了对共产党的政策：推行“溶共”、“限共”等，由杀头改为拉拢、腐蚀、吹捧、金钱美女、高官厚禄的引诱，妄图把共产党融化在国民党中，使共产党面临着被腐蚀和官僚化的危险。在这种严峻形势的冲击下，党内一些同志缺乏思想准备，也的确出现了腐化现象。如在八路军中曾出现了少数人以受国民党委任为荣耀，不愿继续过艰苦生活的事例。当年在延安就发生过这样的一件事，有一天，毛泽东在杨家岭接见从前方来的一位旅长。那位旅长送上一张名片，上面写着国民革命军第八路军少将旅长陈××。毛泽东看了名片笑了笑，问他八路军在前方作战情况，又问及历次战斗中死了多少共产党员？旅长答不出来。毛泽东严肃而亲切地说：“每个共产党员都是我们的亲兄弟，你连他们牺牲了多少都不知道，名片上印了你少将头衔，少将有什么值得夸耀的？我们固然不反对个人应有的官衔，可是决不能学国民党那一套，拿着官牌子去吓唬人。”《毛泽东在延安的故事》，陕西人民出版社，1978年2月，第46页。
(3)在国民党反共浪潮的袭击和包围封锁下，边区面临着多方严峻的考验。据统计在边区周围就有50万大军重重包围和封锁。再加上双重政权的存在，国民党和国统区的腐败作风和社会灰尘，必然会随时吹进来袭击我们。因此，党在创建模范抗日民主根据地时，就必须狠抓党风和廉政建设。
第一，为建立廉洁政府而斗争。早在抗日民族统一战线尚未正式建立之时，中共中央为了给全国人民指出抗日的正确方向，推动全民族抗战，促使国民党改变片面抗战的路线和策略，共同遵守一个全面的、彻底的抗战纲领，争取抗日战争的胜利。为此，1937年8月中共中央在陕北洛川县冯家村召开政治局扩大会议，制定并通过了著名的《抗日救国十大纲领》，特别在第4条“改革政治机构”中，明确提出：“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”。《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年6月版，第355页、第370页。当时能够明确指出建立廉洁政府是难能可贵的，因为中国共产党及其所领导的陕甘宁特区政府，仅是国民政府下辖的一个省。要建立廉洁政府，就首先在党领导下所创建的抗日民主根据地内实行，然后还必须改革国民党的独裁政体，使之成为各党派各阶级合作的民主政体，就必须把国民党的各级政府改造成为抗日的、民主的、廉洁的政府。
中共中央把建立廉洁政府作为抗战救国的一大纲领提出来，具有十分重要的现实意义。因为建立廉洁政府，也是中国共产党的性质和其宗旨所要求的基本原则。但是，在当时只能注重建设陕甘宁边区政府为廉洁政府，要改造国民党政府成为抗日民主廉洁的政府，并非容易。因为当时的中国政府还是国民党一党专政的政府，不是民族民主的统一战线的政府。毛泽东说：“三民主义和十大纲领的实行，没有一个民族民主的统一战线的政府是不可能的。”《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年6月版，第355页、第370页。因此要真正实行三民主义和十大纲领，需要实行的工具，这就是要改造国民党政府和改造军队，然而他们却还是老制度。中国共产党领导的八路军，对于整个抗日战争，还只能起先锋队的作用，还不能在全国范围内起决定的作用。这样，我党领导下建立的抗日根据地民主政府，就要率先垂范，模范地实行《抗日救国十大纲领》，使之成为民主廉洁政府的楷模，对全国各级政府的廉政建设起着极大的示范作用。
要建立廉洁政府，决不是一个口号。在国共重新合作以后，陕甘宁边区政府却按照《抗日救国十大纲领》的内容，把建立廉洁政府当作自己的一个重要任务而写入边区施政纲领。1939年边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”，强调“发扬艰苦作风，历行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博。”《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社，1986年5月，第210页。纲领总的精神是体现人民是国家真正的主人，政府只是执行人民意志的行政机构。因而在边区，人民的民主权利不仅受到尊重，政府还注意到建立下层民主基础。健全各级民意机关，实施普选制度，保持精悍廉洁的行政机构，注意提高干部民主认识与熟练的程度，使政府工作人员真正成为人民的公仆和勤务员。
第二，充分发挥共产党员的先锋模范作用。在建立廉洁政府中，各级领导机关都十分注意发挥共产党员的先锋模范作用，因为这是搞好党风和廉洁政府的关键。中共中央及时向党员提出新的要求和规定：如在抗战新阶段的形势下，由于受王明错误主张的影响，一些党员产生了不愿意继续过去艰苦斗争生活的情绪，毛泽东及时给以提醒。在党的活动分子会议上，毛泽东说：红军改编后有“某些个别分子不愿意严格地接受共产党的领导，发展个人英雄主义，以受国民党委任为荣耀（以做官为荣耀）等现象”，发生在国共两党统一战线时期，“它带有特别大的危险性，所以特别值得注意，需要坚决地加以反对。”要防止“国民党对共产党干部所施行的升官发财酒色逸乐的引诱。”《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年6月版，第392页。不久，在党的六届六中全会上，毛泽东尖锐地指出：“共产党员在政府工作中，应该是十分廉洁，不用私人、多做工作、少取报酬的模范。共产党员在民主运动中，应该是民众的朋友，而不是民众的上司，是诲人不倦的教师，而不是官僚主义的政客。共产党员无论何时何地都不应以个人利益放在第一位，而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。因此，自私自利，消极怠工，贪污腐化，风头主义等等，是最可鄙的，而大公无私，积极努力，克己奉公，埋头苦干的精神，才是可尊敬的。”这是抗战时期毛泽东对全体党员的最高要求，在陕甘宁边区政府中后来都逐渐实施，并产生了巨大的影响。
在抗日战争中，为了保证发挥共产党员的先锋模范作用，1938年12月13日，毛泽东亲自出席延安党政军及各群众团体检查工作的干部晚会。他代表中央书记处报告，号召各机关党员干部，在抗战新阶段的形势下，克服当前一切困难，增加新的力量，停止敌之进攻，以便实施我之反攻。要求后方工作各部门，以战斗的精神，深入检查工作，以担负起各部门的工作任务，并指出检查工作的5个方面内容：“(1)各部门应站在自己的岗位上，担负起本身的职务，把工作精神更加紧张起来；(2)加强学习，学习马列主义、革命运动及中国的历史，从中央委员会各级干部研究较高深的理论起，一直到各机关事务人员学习文化上；(3)积极推进生产运动，各机关各部队各团体每一个人均须参加生产运动，以克服当前困难；(4)加强统一战线工作；(5)健全党内生活。”《新中华报》1938年12月20日。自毛泽东报告后，这次检查工作从12月15日起由下而上的开始进行，至1939年1月15日初查结束，1月25日前又举行总的检查。历时1个多月的检查，总结过去工作、发扬成绩，纠正缺点；规定了今后任务，达到了预期目的，这是充分发挥党员和干部在各项工作中起模范带头作用的可行措施。
尽管中共中央为廉政建设指明了方向，也为广大党员和干部提出了新的要求，并在历史转折关头为全党再三敲了警钟，但是在抗战处于困难时期，党内总有些人经受不住艰苦生活的考验，有的消极，甚至个别人贪污腐化以及开小差等现象。针对这种情况，党中央始终坚持以教育为主，毛泽东等中央领导人利用各种机会发表演说，以提高党员的思想认识和素质。比如，1939年毛泽东在延安各界国民精神动员及五·一劳动节大会上讲演时说：“我们民族历来有一种艰苦奋斗的作风，我们要把它发扬起来。要把现在许多人中间流行的那种自私自利，贪生怕死，贪污腐化，萎靡不振的风气，根本改变过来。”《群众》周刊，1939年第3期。刘少奇也在马列学院专门作《论共产党员的修养》，要求党员“不但要在艰苦的、困难的以至失败的革命实践中来锻炼自己，加紧自己的修养，而且要在顺利的、成功的、胜利的革命实践中来锻炼自己，加紧自己的修养。”《刘少奇选集》（上卷）人民出版社，1981年，第101～102页。 陈云在《怎样做一个共产党员》中说：“在我们党的历史上，有过无数的共产党员，他们为了共产主义的事业而斗争，在任何困难的环境下，百折不挠，在种种威胁利诱下，表示对于党和革命无比忠诚，成千成万的优秀党员及党的领袖，在火线上、刑场上和监狱中英勇牺牲。他们在全世界和全中国劳动大众的面前，显示了中华民族优秀子孙的至高无上的气节，而他们一生的丰功伟业，更是光辉千古。”《陈云文选》(1926—1949)，人民出版社，1984年1月，第77页。
上述这些精辟的论述，不仅给党员干部提出了更加严格和更高的要求，而且也极大地鼓舞了根据地军民斗争的勇气，使广大党员和干部的革命意志更加坚强，涌现出无数的英雄模范，他们不怕困难、不怕牺牲，英勇杀敌、冲锋陷阵，无私地为革命贡献自己的一切。当时，中共陕甘宁边区党委和边区政府党团，都认真贯彻执行中央领导人的指示，在这一时期都非常重视党的建设和注重党员的思想教育，均作出相应的决定，保证了共产党员的廉洁自律，在廉政建设中发挥了重要作用。
第三，对共产党员实行严格的纪律
在抗日战争开始后，尽管党中央和各级党组织对共产党员提出了新的要求，进行反复的宣传教育工作，但是仍有一些共产党员并没有引起高度重视，在自己的日常工作中仍然存在升官发财的思想，甚至有个别党员违犯党纪。对此，党组织及时发现，及时教育严格纪律，违犯法律的移送司法机关惩处。
比如年轻共产党员刘春景，1938年7月来延安入抗大学习，同年10月入党（当时年仅18岁），1939年派去伊盟工作，1941年10月任靖边张家畔伊盟三营合作分社主任，在工作中私用公款150余元，嫖女人、耍赌博，私用公物、私买公物，工作不细心，遗失皮衣、白纱等价值260多元。因此，西北局党务委员会，认为刘春景未能执行党的政策，发展合作事业，反而浪费金钱，生活腐化，有失党的立场。但因其尚幼稚，且因当时上级领导颇不健全，故决定予以警告处分。刘春景对党组织处分全命接受。
鉴于党员中出现的问题，为了纯洁党的组织，严格执行党的纪律，1940年4月10日，陕甘宁边区党委作出了《关于开除党员党籍问题的决定 》，明确规定：开除党员党籍，是党内纪律制裁的最高表现；党对一个党员施行纪律处分，是根据错误的轻重性质来决定处分的轻重，而不是一定要机械的先经批评、警告、严重警告等阶段才能开除党籍；必须估计到该党员的社会出身、觉悟程度、斗争历史（长短及功绩）及其所犯错误的严重性与产生错误的原因等多方面来决定，坚决反对以片面的简单的不慎重的开除党员的党籍；坚决反对与严格禁止那种不加具体分析而整批的或笼统的开除党员的办法，在开除党员的党籍时，必须要个别的及分别审查的办法；隐藏在党内的反革命分子、敌探、奸细，经发现证据确凿者，无条件的开除党籍；支部开除党员，必须经过支部大会通过，并得区委批准，区委决定开除党员，须经县委批准，县委决定开除党员，须经分区委或边委的批准。这个决定明确了对党员开除党籍的严格的组织程序，实际上是党组织对党员政治生命的高度负责，在教育无效、问题性质严重的情况下才作出开除的决定。
在当时有一位工人党员发财思想作崇被开除党籍。边区工合被服厂的头等工人史桂芳，山西夏县人，因家中生活贫苦，1931年离家到城当兵，1935年参加红军，1936年参加共产党，自1938年起到被服厂做工。他缝衣技术很高明，工资平均每月吃穿用外净得80—90元，娶了媳妇也做工，两口子生活相当优裕，他自己又是工合被服厂的社员，每年底可以分到不少红利，因此发财思想在他脑子里一天天生长起来。1939年曾暗中进行活动，组织4个工人脱离被服厂，自己买机器当老板，几次请求回家，实际上是想离厂自己做买卖。两年来他一贯追求着个人享乐和发财，党支部曾因他组织工人离厂的行为给了警告处分，又多次和他谈话，他表面上接受了批评，并痛哭流涕的表示要改正错误，而事实上他仍是一个“见了钱就头晕眼花的软骨头。”史桂芳将年终分得红利4000元和积蓄的3000元作为资本，借口养病坚决要求去当“老百姓”做小生意。党支部先后9次找他谈话和挽救他，开支部大会教育和挽留他，并允许他休息一个时期后再回厂工作。可他的回答是：“可以开除党籍，不能留在厂里工作”。于是，中央财政经济处总支委决定开除其党籍，并经中央直属党委批准。
通过史桂芳事例说明他自动脱离革命工作，“可以开除党籍，不能留厂工作”，证明他只有金钱的观念，而没有党的意识，虽经党的组织9次说服，并召开支部大会进行教育，均告失败。这就告诉我们：防止发财思想在党员中的发展，是当时一个值得注意的问题，一些不坚定分子，便为金钱所诱惑，最后走向反面。
第四，及时严肃地惩处腐败分子。在当时不管怎样重视思想教育和发挥共产党员的模范作用，而产生消极腐败和极少数腐败分子也在所难免。关键是党如何正确对待和妥善处理，才能达到教育人民和清政廉洁的目的。抗战初期，党对局部出现的腐败分子敢于严惩，对于树立抗日民主政权的威望及廉政建设都起到了积极的作用。当时轰动延安的黄克功案件的审处，便是最好的例证。
附〔案例〕
1937年10月5日黄昏，人们隐约听到两声枪响， 都以为军事演习，谁也没多作思索。第二天凌晨，群众在小东门大马路旁延河畔沙滩上一块大石后，突然发现一躯女性死者横卧在血泊中，经有关单位辨认，她是陕北公学的女生刘茜，时年仅16岁，刘茜是山西定襄人，初在太原求学，肆业于友仁中学。卢沟桥事变后，她“愤暴日侵凌，感国难严重”，于同年8月舍弃家庭和学业，冲过敌人沿途封锁线，来到延安，先入抗大15队学习，后转陕北公学。人们为她的不幸死去，感到十分伤怀、惋惜。
杀人凶手是谁呢？为什么要杀死刘茜呢？陕北公学校长成伤吾得知情况后，立即打电话通知边区保安处侦察破案，司法机关根据校方提供的线索，首先把与刘茜谈恋爱的黄克功作为重点嫌疑犯，但一时尚不能最后定案。因为现场已被破坏，加上黄克功又是一位具有十余年光荣历史的革命军人，共产党员，抗日军政大学的领导干部。他系江西南康人，15岁参加红军，时年26岁，经过长征到陕北，先后任过团的书记、宣传科长、政治委员，抗大15队队长，当时任第6队队长。司法机关很快掌握了黄克功与刘茜谈恋爱的全过程。黄克功就是在15队任职期间与刘茜相识的，在短暂的接触中通信来往，起初关系尚好。9月间当刘茜转入陕公后，两人开始疏远，黄克功见到刘茜与其他男同学有来往，产生怀疑并加紧向刘茜追求，送钱赠物，要求立即结婚。对于黄克功的频频纠缠，刘茜有所反感，屡次婉言劝说，表示正在求学阶段，拒绝结婚。事发当晚，有人看到黄克功外出归来很晚，且回屋后又独自关门清洗，认定有重大嫌疑，于是便找黄谈话。黄表面装得极为自然，并且还拿出一封所谓刘茜10月4日给他的信来证明他们关系尚好（事后证实此信为黄假造），其枪支也和原来一样包得好好的，种种迹相似乎都表明黄与此次枪案无关。然而，边区保安处在祥细分析案情后，在不到24小时内便得到了确凿的人证物证，迅速查明落实，杀人犯就是黄克功。经过反复核对，在铁的事实面前黄克功只好认罪。
根据黄克功自己交待，理由是刘茜拒绝了他的结婚要求，他认为“失恋是人生莫大的耻辱”（黄的原词，以下皆同），便于10月5日晚身带手枪，找到刘茜个别谈话，实行强迫，刘仍拒绝。咬定这是刘有意“玩弄革命军人”，则拔手枪而恐吓之，“谁知事出意外，竟失火而毙命耶，事实昭彰，罪恶难逃”。因而法院将黄克功正式逮捕，待后审判。
对于这种残无人道的杀人凶手，究竟如何处罚？当时在青年学生中却有许多议论。大多数同志认为：黄克功身为革命军人，共产党员，强迫未达婚龄少女结婚，已属违法，采取逼婚手段，更违犯了边区婚姻的自主原则；他不顾国难当头，个人恋爱第一，达不到目的就丧心病狂地杀害革命同志，这无异是帮助了民族敌人，实属革命阵营中的败类。他触犯边区刑律，应处极刑，以平民愤。但却有相当一些从白区来的革命青年不同意处以极刑，他们认为客观上黄克功是犯了罪，但他是红军的一位老干部，少年参加革命，参加过井冈山斗争，经过二万五千里长征，翻过雪山，通过草地，他曾经历过许多艰难的日子，曾为他的阶级贡献过许多次生命，建立过多次的功绩。当此民族危亡紧要关头，他杀刘茜已经损失了一份革命力量，我们不能再杀黄克功又失一份革命力量，可叫他带罪杀敌，将功赎罪，“让他冲锋陷阵，即使死在敌人枪下，也节省自己一颗子弹。”
事实上黄克功自己也企图以老资格威胁组织，妄想从轻处治。他于10月7日上书高等法院，说“功为要把党和革命利益看作超过一切，为收复党及红军之部分影响，愿意牺牲个人，甘受革命法律治罪。但功乃系共产党一分子，值兹国难日益严重，国家民族存亡之秋，非但不能献身抗日疆场，反而卧食监狱，诚然对党和革命深深犯愧。因此功对党和法庭有所恳者，须姑念余十年斗争，为党与革命效劳之功绩和苦绩，准予从轻治罪。”
在这种复杂的情况下，要不要按照法律原则办事，能不能体现法律面前人人平等，人们议论纷纷。陕甘宁边区高等法院在听取了各种意见之后，坚持以法办事，在董必武院长的主持下，认真地进行了审定，认为黄克功这种卑鄙行为，是一个革命军人所不允许的。这种为着个人恋爱，抛弃过去艰苦斗争光荣历史，不顾抗日救国的重大任务，以最残忍的手段杀害革命同志，严重破坏了红军的纪律，违犯边区政府法令。特决定，为维护革命纪纲，应予判决黄克功死刑。并经边区政府同意上报中共中央。
当黄克功得知高等法院为他判处死刑之后，又于10月9日再次上书法庭，并致信于毛主席，让“法庭须姑念我十年艰苦奋斗，一贯忠于党的路线，恕我犯罪一时，留我一条生命，以便将来为党尽最后一点忠实党之幸，亦功之最后希望也。”
毛泽东不仅同意了高等法院的判决，并给审判长雷经天写了封长信。
10月11日，边区高等法院按照党中央和毛泽东的指示，在刘茜所在的陕北公学大操场召开了数千人参加的公审大会。抗大政治部胡耀邦，边区保安处黄佐超，边区高等法院检查官徐时奎为公诉人。由审判长雷经天，抗日军政大学、陕北公学选出的代表李培南、周一明、王惠之、沈新发四位陪审员，以及书记员任扶中共同组成审判庭。按照严格的公审程序进行审判。首先由胡耀邦申诉理由与事实，他代表政治部报告黄克功破坏红军纪律，破坏革命利益及杀人事实后，分析了黄克功杀害刘茜的原因。认为①黄杀刘是黄向刘求婚遭受拒绝时，最后破坏时所下之毒手；②在无人看见时，他自己认为可以做的时候；③黄在政治上思想上腐败，离开革命思想意识以自私自利个人利益，离开革命利益，否则一个革命者不会做出这样卑鄙无耻的事。根据黄克功犯罪的严重性、危害性，胡耀邦对罪犯提出应有最严重的处理。
然后检查官详细介绍了验尸经过及黄杀刘的情形，再经过审讯被告，询问证人，群众代表发言和辩论，最后当庭宣判审理结果。黄克功借法官询问他的经历之机，又一次摆功顶过，说“我知道我是一个已经犯了罪的人，我死是应该的；但是我还希望法官能给我一点原谅，能给我一点同情。15岁的时候，我就献身于革命了，一直到现在，在我的生活当中，几乎没有一刻停止过斗争，今天我纵然被革命的法庭处死，我将要流血，希望能允许我把它流到抗日的前线去。”说着好象要脱下衣服来让人看看他左背上的伤疤……。这些当然无济与事，怎么能将法律当儿戏呢？审判长庄严宣布：“本庭判决凶犯黄克功，因恋爱问题而枪杀革命同志刘茜，经公审，决处死刑，立即执行！”并当众宣读了毛泽东同志的信。人们对于法庭的判决拍手称赞。
中共中央总书记张闻天非常重视这件事，他特意赶来参加公审大会。他为与会者作了关于要正确对待革命与恋爱的讲演，他说：“青年的同志们，当今天民族革命的工作正在紧张的时候，我希望你们最好不要谈恋爱！倘若真有那个好机会来而不可避免的话，则非要牢记着以下三个条件：(1)恋爱的对象必须是革命的；(2)恋爱的双方必须是两情相愿的；(3)恋爱的工作万万不能够妨碍革命的工作。否则便有可能做象今天这位黄克功同志第二的危险了！”
这个案件依法得到了完全正确地处理，不仅对于廉政建设起到促进作用，而且成为法制建设的典范。当时还震动了国统区，处理前，一些反动分子曾将此事当成“边区桃色新闻”贩售，攻击民主圣地。在重庆一些国特人员甚至说“大哥（指国民党）和二哥，彼此差不多。”但共产党对该案的处治，事后使这些人都哑口无言。而更多的爱国青年，却更加坚定地投身到民主圣地的，且有增无减。
此外，针对当时延安和边区已经出现的腐败现象，边区政府于1938年8月15日发出《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，规定：“凡边区工作人员贪污500元以上者，处5年以上有期徒刑或死刑；300元以上500元以下者，处3年以上5年以下有期徒刑；100元以上300元以下者，处1年以上3年以下有期徒刑；100元以下者，处1年以下有期徒刑；自首者，减轻或免除其处罚。《陕甘宁边区政府大事记》档案出版社，1991年，第20页。 1939 年由于货币眨值，加上重在教育为目的，边府重新修改颁布《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》时，对死刑的贪污数由500元以上，改为1000元以上者，处死刑。《条例》特别明确规定了贪污的10种行为：（1）克扣或截留应行发给或缴纳财物者；(2)买卖公物，从中舞弊者；(3)盗窃侵吞公有财物者；(4)强占强征或强募财物者；(5)意图盈利，贩运违禁或潜心税物品者；(6)擅移公款，作为私人盈利者；(7)违法收募税捐者；(8)伪造或虚报收支帐目者；(9)勒索敲诈收受贿赂者；(10)为私人利益而浪费公有之财物者。《陕甘宁边区政府文件选编》档案出版社，1986年5月，第497～498页。这样，对惩处贪污腐败分子就有了法律依据。从此开始，在全边区展开了一场严惩贪污腐败分子的斗争。
在此期间，陕甘宁边区党委也清除了一些腐败分子。1939年7月16日，边区党务委员会开除了曾任边区公路局局长钱维人的党籍，同年11月边区党的第二次代表大会上又开除了艾印三等3人的党籍。边区政府系统还自下而上地对所有干部进行了审查，至1940年3月召开党政联席会议时统计：各机关清查出来177个坏干部，其中有150名是乡级，对他们均分别作了处理。
在这个阶段，经过几年的努力和重视廉政建设，案件逐渐有所下降。陕甘宁边区1939年查处贪污案360件，1940年644件，到1941年上半年即下降为153件。张希坡《中国革命法制史》（上）1987年中国社会科学出版社，第339页。整个边区社会风气良好，与国民党统治区贪污成风，社会腐败相比，形成显明的对照。毛泽东高度赞扬说，陕甘宁边区“一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃磨擦饭，十没有人发国难财。”《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年6月版，第718页。因此，他说陕甘宁边区是全国最进步的地方，这里是民主的抗日根据地。毛泽东进一步指出：边区抗日的民主的模范根据地的任务，虽然大体上完成了，但还有许多事情没有做好。他说“边区革命秩序的建设不够”、“统一战线工作少了一点，官僚主义多了一点。”《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社，1987年12月，第236～237页。这就是说，要推翻旧秩序就必须建立革命的新秩序，而边区新秩序什么都有了，却很多没有法定与正规化。比如参议会制度、税收与财政制度、经济自给计划、司法制度、劳动保护制度、学校制度等，有的内容有了，形式却不能与内容相适应，有的内容还待充实。此外，由于民主制度不够正规化，经济建设还落后于实际的需要。这样，除了克服客观的困难，增强主观的努力外，还必须提高干部的理论水平，把学习提到应有的高度上，来进一步提高边区，巩固这个抗日民主的政权，那就还要继续深入地加强党风和廉政建设。
二、相对和平环境中党的廉政建设
从1941年至1946年6月全面内战爆发前，边区处在一个相对和平的环境中，为把陕甘宁边区建设成真正的抗日民主模范根据地，一方面着重于党的理论建设（即开展整风运动）。另一方面是建立健全廉政建设的各种法规、法令，以及采取相应的措施和监督机制，使廉政建设也成为全国的模范。
关于创建模范抗日民主根据地的任务，在第一阶段经过各方努力，已经大体上完成，但同时毛泽东又指出了还存在许多问题。这里要特别说明的是，这个阶段前期，正当边区创建模范抗日民主根据地的任务深入进行之际，边区各项建设事业也正在起步发展之时，由于形势的逆转，日本帝国主义加紧了对解放区的蚕食、扫荡，国民党顽固派对边区实行经济封锁和军事进攻，给边区造成了极大的困难。正如毛泽东所说的：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”《毛泽东选集》，第3卷，人民出版社，1991年6月版，第892页。面对如此严峻的形势，创建模范根据地的任务并没有因环境的恶劣而停止，而且正是对党员和干部进行考验的极好机会。
中共中央为了克服困难，度过难关，及时制定了对敌斗争、拥政爱民、发展生产、整顿三风、减租减息，三三制政策，精兵简政等十大政策。号召全党自己动手、艰苦奋斗，为建立自己的公营经济而奋斗。所以，这个阶段的廉政建设是带有特殊意义的。中共中央结合全党的现状和实际工作中普遍存在的问题，围绕贯彻十大政策的内容来创建模范抗日民主根据地。因为，第一阶段仅在抗日方面成为全国的模范，其他方面的建设尚未进行，如1941年边区彻底实行“三三制”民主建政后，才在政治上成为全国发扬民主的典范；在战胜严重的物质困难、度过难关之后，又成为生产运动（即经济建设）的模范，伟大的延安精神就是在此间形成的。但是，在创建模范根据地过程中，也曾出现过偏差，一度想使边区样样工作都成为全国的模范，结果影响了模范根据地的真正建成。经过1942年冬到1943年初的西北局高干会后，全面检讨和总结了创建模范根据地以来的经验，才进一步明确了“生产和教育”两项任务是边区今后建设的中心，这就为创建模范根据地奠定了牢固的物质和思想基础。此后的几年中，边区在坚持抗战，实行民主政治的同时，再加上全党整风运动的进行，把思想教育和廉政建设贯穿于始终，又在经济和文化建设等方面取得了更大的成绩，边区创建模范根据地的艰巨任务最终完成。因此，中共中央和毛泽东曾多次表扬它是抗日民主根据地的模范，是全国政治上最进步的地方，并号召全国要学习边区。
由于模范根据地的任务最终实现，相应地各项规章制度，以及政策法令也臻予完善。对此，将另作专题论述，而这里围绕贯彻十大致策与廉政建设有关的措施作以简述。
(1)完善边区的政治纲领，推动廉政建设的进展
边区政府在《抗日救国十大纲领》和《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》精神的指导下，三年来忠实执行第一届参议会所指示的三民主义方针，不但克服了一再笼罩着边区周围的危机，度过了严重的困难，并且发展了边区的抗日政治经济文化建设，增进了边区人民的福利，坚持了团结抗战，坚决保卫了边区和西北。但是，随着抗战形势的发展，国内外形势发生激烈的变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，为着进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民幸福之目的，1941年5月1日，中共边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》(简称五一施政纲领)，边区第二届一次参议会通过交边区政府实施。
这个纲领的大部分内容都是毛主席审阅初稿时重新改写的，它比以前边区发布过的两个施政纲领更为丰富和具体，更加全面也更加鲜明地体现了中国共产党团结抗战的基本路线和边区建设新民主主义社会的基本方针，举凡军事政策、政权人权政策、文化教育政策、民族宗教政策和廉政政策等，都一一做了明确的规定。它的制定和颁布，是我党20年丰富斗争经验的总结，真正成为彻底战胜日本帝国主义、实现独立自由与强盛的新民主主义中国的战斗旗帜。正如《解放日报》社论所评价的：“这是我党抗日民族统一战线政纲（十大纲领）之进一步的发展和具体化……它虽是我党在陕甘宁边区这一地区内提出的实践的施政纲领，可是它的意义，却远远超出于这一点上，它真正是全国人民在今天，在伟大的抗战和革命时期中的战斗和建设的纲领。”《施政纲领——到群众中去！》1941年5月21日《解放日报》。
边区二届参议会认为，这个纲领不但完全适合于边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针。由于政治纲领的完善，它不仅为边区创建模范抗日民主根据地（实则为新民主主义社会）奠定了基础，而且也成为推动党风和廉政建设的可靠保证。纲领第八条关于廉政政策规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社，1988年5月，第3页。这些规定，是建设廉洁奉公的抗日民主模范政府的总政策和准则，也是对各级公务人员行为规范严格要求的法律依据。纲领的贯彻和执行，终于使边区政府成为全国最民主的政府，而且也是当时全国最廉洁奉公的政府。当时，边区的政治，是世界上最廉洁的政治。这里没有官僚制度，从基层的乡长，到最高层的边区政府主席，各级领导人员都实行最低的津贴制度。当时国民党的县长月工资为180元，边区的县长月津贴仅2元，边区政府主席的月津贴也不过5元。他们不是做官发财的官老爷，而是廉洁奉公的人民公仆。这也是边区政权机关能够得到人民真诚拥护的一个重要原因。所以，林伯渠主席在二届参议会第一次大会工作报告中说：“廉洁奉公，已成为政府人员一般具有的品质。大家可以看到，政府从人民手里拿来的每一文钱，我们都用尽一切方法，使它用在政治、经济、文化建设和保卫边区的用途上。虽然个别的还存在着浪费与贪污的现象，但是用钱少办事多，仍然是我们的工作作风的主要特点之一。我们的工作人员大都是一些不知疲倦的人民的忠仆，他们念念不忘的，只是抗战与人民的整个利益。因为他们有全体人民做后盾，他们在一切困难面前都有着充分的信心与勇气，也有着高度的工作热忱。”至于“俸以养廉”，这在当时还只能是一个奋斗目标，因为尽管边区党组织和政府对于改善各种公职人员的生活作了努力，但在当时物质生活贫困的条件下，他们的廉洁奉公，主要还是靠共产主义觉悟和艰苦奋斗的精神来支持的，而不是靠俸禄养成的。
(2)贯彻“三三制”实行多党合作
为了充分体现边区政权统一战线的性质和共产党人愿与各抗日党派及无党派人士民主合作共事的态度，在五一施政纲领中规定了“三三制”政权的政策。要求“在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”但实际上，在此之前边区和各敌后抗日根据地已建立或正在建立的抗日政权，从某种意义上说，还不是完备的抗日民主政权。其中最主要的一个问题是不论在政府机关，还是在民意机关中，共产党员所占的比例太大。例如，边区第一届参议会的参议员，几乎是“清一色”的共产党员，连非党进步分子都很少，在政府委员会中更是“清一色”的共产党员。这种情况，造成了共产党“包办代替”政权工作的现象，这不利于发挥各抗日阶级、阶层和抗日党派、团体的积极性。
陕甘宁边区实施“三三制”政策，是在1940年3月，中共中央关于“三三制”政权指示发出后，边区党委和政府决定首先在绥德、富县、陇东等地试行，然后又根据延安中区五乡按“三三制”组织征粮委员会的经验，边区政府决定自1941年2月起，在边区进行了第二次民主普选来完成的。1941年1月30日，边区中央局发出指示，要在选举运动中彻底贯彻“三三制”原则，以在边区“真正建立新民主主义的模范政权。”到9月，乡、县两级选举结束，共选出乡、县参议员近3万名，同时普遍改选了县、乡两级政权。10月边区级参议员选举结束。由于边区中央局所提候选名单中的非中共候选人很多未能当选，中央局特决定聘请46名非党人士为边区参议会正式参议员。
1941年11月召开的边区第二届参议会第一次大会，是落实“三三制”政策的一次大会。选举结果，边区政府委员和参议会常驻议员的人数比例都完全实现了“三三制”的要求（乡、县未达到者随后均进行充实），这就同国民党的一党专政形成了鲜明对照。在边区，能有一大批非党民主人士进入各级政权机关，参政议政，这样就真正把抗日民主政权置于各民主党派的监督之下，这也就保证了政权的生机与活力，也就不会产生权力腐败。对此，毛泽东早就说过：“共产党员只有与多数非党员在一道，真正实行民主的‘三三制’，才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办，则工作一定做不好，党员也会硬化不进步。”陈正人《在实行三三制的政权政策中延安中区五乡征粮委员会的创造及其意义》，载《共产党人》第17期。因而，第二届参议会上，毛泽东进一步说明，我们党同党外人士实行民主合作的原则，“是固定不移的，是永远不变的。
(3)实行精兵简政，改造机关作风
精兵简政，是边区建设的一项重要政策。它是党中央和毛主席鉴于当时的形势，采纳党外人士李鼎铭等人的意见而确定下来的。
在边区召开的二届一次参议会上，参议员们畅所欲言，提出改进边区工作的议案有数百个，其中的精兵简政提案就是李鼎铭等11人提出的。其内容为“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象”。其理由是：在人民困苦，资源薄弱之状态下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，唯有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助。平衡发展之效果。提案还提出5条具体实施办法。要求：对于军事，实行“精兵主义”，加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残废滥竽充数；对于政府，实行“简政主义”，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力；对于公务人员，规定供给条例，避免不必要的供给与消耗，提倡节约、廉洁作风及不应有的浪费、贪污。
这一提案正式提出后，反应强烈。当时有些参议员认为，正值抗战救国紧急关头，敌人以大量兵力向我们进攻，我们实行精兵简政，不就等于束手被擒吗？许多人觉得不可理解，个别人怀疑他们提出这个提案的动机不良。
精兵简政提案在酝酿过程中，李鼎铭已就此作了良久的考虑。在征集签名的过程中，有人奉劝他不要提这样的提案。认为，参议会不一定能通过，即使通过了共产党也不一定能接受。但李鼎铭先生目睹边区当前的严重困难，同时又想到毛泽东在参议会开幕上的演说，要求参议员们本着“知无不言，言无不尽”的精神，提出意见，从而增强了勇气和信心，毅然同姬伯雄等11位参议员提出了提案。
提案在大会上进行了深入的讨论，大多数参议员认为这个提案是中肯的，具有远见卓识的。表决时以绝对多数通过，并决议“交政府速办。”
毛泽东在审阅参议会的文件时，读到了李鼎铭先生的精兵简政提案。毛泽东把它一字一句地抄在自己的笔记本上，并认为：“这个方法很好，恰恰是改造我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”《广开言路、精兵简政》，1979年4月7日《人民日报》。（以后他把这一政策作为敌后抗战能否长期坚持的重要条件。）他的这一评语，不仅肯定了李鼎铭先生精兵简政提案的经济意义，而且高度评价了这个提案对改造政府工作的重大意义。
为了实施和贯彻精兵简政政策，边区党和政府不仅成立了简政委员会，还专此发布了五项新的规定：（一）不急之务不举，不急之钱不用，且须在急务和急用上，力求合理经济。（二）除保证给养外，其他消费概须厉行节省。要提倡勤俭朴素，避免铺张浪费。要注意一张纸，一片布，一点灯油，一根火柴的节省，并建立严格的审计制度。（三）集中力量于急要的经济事业，实行经济核算制，并加强其管理和监督，开展反对贪污浪费的斗争。（四）爱惜民力，节制动员，不浪费一个民力，一匹民畜。（五）坚持廉洁节约作风，严厉反对贪污腐化现象。《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，档案出版社，1988年12月，第104页。边区党和政府按照毛泽东提出的“精简、统一、效能、节约与反官僚主义”五项目的，陕甘宁边区从1941年起到1944年，曾先后进行了三次精简，终于达到了中央所要求的标准。实行了精简，裁减了冗员；边府各厅、处、院的内部机构裁并了1/4；边府直属机关由35个减至22个；税局、所由95个减至65个；专员公署及县政府的内部机构也由八、九个减至四、五个。实现了政策和法令的统一，加强了集中领导，充实了基层；减少了官僚主义，提高了工作效率；节约了行政经费，减轻了人民负担，如1943年节约粮食、被服、办公费，杂支6385万元（边币），节约草料1540万元（边币），公粮征收逐年下降。这样，便密切了政府同人民群众的关系，养成了公务人员勤政为民、廉洁奉公的公仆意识和艰苦朴素的工作作风，丰富了廉政建设的内容。
(4)开展整风运动，解决思想入党
抗战时期，党在同形形色色的敌对思潮的交锋中，在反对王明“左”倾教条主义的斗争中，日益自觉地认识到：理论教育的成败则是革命成败的第一关键，因而中共主要领导人经常引用列宁所说“没有革命的理论，就不会有革命的运动”的名言来教育全党。王稼祥也指出：“一个政党应有革命的理论，一个共产党应有以马列主义为基础而与本国的革命经验本国现实相结合的基本理论，不如是，政党无法存在，它所领导的革命运动无法胜利。”《王稼祥选集》，人民出版社，1989年9月，第352页。
为了解决广大党员的思想入党，首先必须提高全党马列主义理论水平，中共中央采取了许多步骤，表现在：一是中央领导及高级干部带头学习理论。如1941年9月成立的以毛泽东、王稼祥为正副组长的中央学习组，二是中央组建了马列学院（后改为中央研究院），直接领导马列著作的翻译工作。据统计，抗战时期延安出版马恩列斯著作中译本（含重译本）近百种；三是在全党普遍开展了马列主义教育运动。1940年，将每年5月5日（马克思诞辰日）定为学习节，号召全党开展学习竞赛；四是从上至下普遍开展了全党的整风运动。通过整风运动，着力解决马列主义中国化的问题。毛泽东在整风当中先后发表的一系列著作，标志着“马列主义中国化”理论体系的最终形成，从此实现了把马列主义与中国革命实际相结合的正确方向，树立了党的理论联系实际，密切联系群众、批评与自我批评的优良作风，全党团结在毛泽东思想的旗帜下，达到了空前的统一。在整风过程中，党中央自始至终都在强调每个党员都要掌握科学共产主义思想体系，牢固树立共产主义世界观，以无产阶级思想意识，改造和克服各种非无产阶级思想意识，真正成为无产阶级的先进分子，自觉为共产主义而奋斗。因为当时有大批年青党员在组织上入了党，而思想上并没有完全入党。他们的思想作风和无产阶级思想作风总是对立的。他们的这种思想作风若不进行改造，便永远不可能成为真正的无产阶级先锋战士。全党整风之后，各种非无产阶级思想得到了彻底改造。正是由于全党的马列主义理论水平提高了，思想作风正派了，这就增强了执行党的路线、方针和政策的自觉性，从而使共产党员永保纯洁，不会轻易被腐朽的思想所侵袭，这是廉政建设的根本所在。
三、解放战争时期党的廉政建设
从抗战胜利至1948年3月中共中央离开陕北，这一段经过战争的考验，进一步巩固廉政建设的成果。
抗战胜利后，中国面临着两种前途，两种命运大决战的历史关头。尽管经过8年抗战的艰苦斗争，终于使中国解放区的全体人民都有饭吃、有衣穿，有事做。而国民党统治区域，工人、农民、店员、公务人员、知识分子及文化工作者，生活痛苦，达到极点。这种明显对照的原因很简单，就是中共在延安开展廉政建设的结果。尽管当时我们已取得成绩，但是，中国共产党并不以此为满足，而是适应新的情况和形势，在新的历史条件下更进一步注意清政廉洁。
（一）解放战争初期廉政建设面临的任务
抗日战争时期，按照毛泽东所希望的，中国共产党经过8年的努力，终于把陕甘宁边区政权建成了民主的廉洁的模范政府。在解放战争时期，这种政权尚待进一步巩固和发展。这个时期人民政权建设的特点是特别要重视防止骄傲、反对腐败的斗争，为夺取全国政权、巩固新政权做好思想上、政治上、组织上的准备。早在抗战初期，中共中央就提出了抗战建国的纲领，后来进一步明确我们建国的根本任务，那就是应该以共产党领导的人民民主政权为榜样，把国民党把持的国家机器改造成为民主的廉洁的政权。为实现这一任务的基本政治要求，是在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党派代表人物在内的民主联合政府。毛泽东说：这个联合政府，“领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年6月版，第1030页。
为了建立新中国，抗战胜利后中共中央根据国内外形势发展的需要，作了许多努力，并曾一度真正想通过和平的道路，进行民主改革来实现联合政府的愿望。为此，首先从自身做起，认真总结了抗战以来解放区政权建设的经验，在新的形势下提出了新的标准和要求。林伯渠主席在边区第三届参议会第一次大会上作的工作报告中指出：“抗日战争已经胜利结束，边区开始进入新的建设阶段的时候，将要检讨前一阶段中抗战建国的情况，决定新阶段中进一步建设边区的任务”。接着他总结了抗战第一的军事建设，农业第一的经济建设，干部教育第一的文化建设之后，认为边区人民由此赢得了保卫边区的胜利，而其根本原因是民主政治，就是由于边区人民在政治上获得了彻底解放，既创造了为自己服务的政权，又享有充分的自由权利。然而，却在一部分政府工作与一部分政府人员中存在着缺点及毛病。主要表现在：
(1)为人民勤务员的民主作风不足。有些人眼睛向上，不愿向下，熟悉自上而下，不会自下而上，习于命令群众，不善于启发群众，甚至爬在人民头上，官僚架子十足。
(2)实事求是的科学态度不足。有的领导机关和领导人员不了解下层情况，以感想代替实际，好高鹜远，不愿脚踏实地，有些人员追求数量，忽视质量，爱好表面，轻视内容，习于粗枝大叶，疏于精雕细刻等。
(3)遵守法令的精神不足。有些公务人员和军队人员片面利益或错误观点出发，不尊重法律，甚至有破坏法纪的情形，如任意捆绑或处罚老百姓，乱收老百姓的东西等。
对于上述种种表现，林伯渠大声疾呼：“所有上述种种毛病，在不同程度上，是相当一部分人员身上的东西。或者由于以身作则的精神不够，或者由于批评与教育不足，纠正不力，赏罚不严，我都负有重大责任。”《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版杜，1991年6月，第23页。
针对存在的问题，林伯渠代表边区政府提出了今后三年的建设任务。他认为：在发展经济和文化的基础上，继续发扬人民的政治民主。也就是说，只要能够广泛的实行民主自由，也就能够保证党风和廉政建设的进行。根据解放战争初期边区的实际，林伯渠提出了加强乡村自治和健全法律与制度，加强公务人员奉公守法的观点与习惯两个重要任务。为什么要加强乡村自治呢？谢觉哉在讲话中指出：“国家的建造，不自政府造起，而自人民造起。”因为广大人民的绝大多数都生活和劳动在最基层。人民来议国事，管国事，最先而且最多的是乡市。人民直接感到要兴办要革除的，是他们切身的利害。离开这点，转几个湾儿才能联系他们的切身利害的事情，他们是不会感到兴味的。他们只有从其切身的事情的经验中，才能懂得与他们切身有关系的大者、远者。由此可知，边区直接民主单位，不是所谓县，应该是乡或市。在当时加强乡村自治，由于几年来生产运动与文教运动的开展，已在群众生活中为其培植了充分的条件。如人民物质生活的改善，由此引起了政治积极性新的高潮，经济、文化与公益事业中合作互助的推广，把散漫的农村社会开始组织起来了。农村劳动英雄与积极分子的出现，由此增加了新的骨干；加之新的选举运动，又在乡政权机构和人员成份中为开展乡村自治造成了有利条件。
为了搞好乡村自治，边区政府当时还相应地提出了6条办法：(1)以自然村为基础，从村民最关切的事情着手，做出成绩，逐步推广，不要贪多也不要强求各村一个样子；(2)以自然村为基础，发现培养和巩固村的核心；(3)改进乡政府的工作方式，具体帮助村主任、村代表进行工作，实际解决问题、去掉简单命令的习惯；(4)从乡村公产及人民乐意的办法中，筹集一定的自治经费；(5)上级领导必须符合加强乡村自治的精神。关键在于县，县政府必须与乡政府保持经常密切的联系；(6)每年一次与乡选结合起来的乡村干部冬训。这样重视和加强乡村自治的目的，一方面是为了努力提高基层组织和干部的自治能力。因为乡政府为边区政府的基层组织，人民经济、文化的发展，自治能力的提高，各种政策法令的贯彻落实都有保证，使下层不出或少出问题；另一方面又能有效地对上实行监督，保证上级干部的清正廉洁。只有把最基层的各级组织和部门建设好，自治省区及民主联合政府的建立就有了可靠的保证。
关于健全法律与制度，加强公务人员奉公守法的观点与习惯方面，边区政府同样提出了新的建议：(1)边区人民应有自己的“省宪”以代替边区施政纲领，大会责成本届参议会常驻委员会限期完成起草工作，经人民讨论后，提交下届大会通过之；(2)依据边区情况和已有的经验，制定或修正各种必要的单行法规，逐渐促进法律的完整性和固定性；(3)健全司法机关和检察机关，司法机关对法律负责，进行独立审判，不受任何地方行政的干涉。检察机关执行检察人员和公务人员违法行为之职权；(4)依民主集中制原则与新的建设环境，改进某些行政制度。如财务、税收、人事、奖惩、公安等，尤其财务、税收制度必须自上而下地统一起来； (5)在公务人员中进行深切的奉公守法教育，做到以身作则。如有犯法行为，必须依法办理，不容有任何徇私偏袒。
在边区第三届参议会上，还通过了《陕甘宁边区宪法原则》、《陕甘宁边区复员方案》和《陕甘宁边区营业税暂行条例》等法规，还通过了〈陕甘宁边区1946年到1948年建设计划方案》。正如政府工作报告的决议中所说：“抗战时期边区是抗日民主的模范地区，抗战结束后应进一步加强建设，使边区成为经济繁荣、文化普及、民主生活更加发展的模范自治省区，以推进全国民主，巩固永久和平”《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，中央党校科研办发行，1985年，第557页。总之，当时认为抗战已胜利结束，政治协商会议已获初步成功，在全国和平民主不被破坏的条件下，边区即将进入一个建设的新时期。为了争当和平建设的模范，及时调整了政策，并作出表率。比如边区政府系统将15000人，复员5000名，占原数33%强；地方部队与边区政府系统，总计有35000人，编留23400人，复员11600人，复员人员占33.1%强。这样以来，人员减少还要提高工作效率，当然会防止产生官僚主义及腐败现象。
在当时大量复员精减的情况下，边区政府为提高工作效能，采取了许多措施：首先，进一步健全各级政府的行政制度。规定各区公署、专署根据其督察与助理的性质均缩小编制，改变工作方式，因此边府注重加强各县工作，县府除带原则性的政策等问题，必须请示边府外，各县有权处理本县一切应兴应革事宜，研究和执行边府的政策、法令、指示，具体领导与帮助各个乡村的各种建设事业，这成为解放战争初期政权建设的一大特点。其次，改变、改善或从新研究建立一套适合和平民主建设的各种制度。如用人制度、财政税收制度、经济教育制度、司法与社会制度、救济制度等。在用人制度方面，过去统一管理，有成绩也有弊端，一方面是边府专管干部的机关，陷于日常事务，形成“包”与“拖”的现象；另方面是各机关放任不管，形成单纯“送”与“要”的现象。大复员后在职干部确定为“统一领导，分工管理”的方针。民政厅主要在于掌握整个干部政策，制定统一的管理制度和干部工作计划，负责主要干部的配备，使用，培养，教育等，各机关各县在统一干部政策制度与计划下，负责进行所属干部的登记、审检、任免、培养、教育、待遇、保健等日常工作，并须首长负责，纠正过去首长不关心干部工作的现象。在财务税收制度方面，严格执行预决算制度，建立合理的税收制度，停止一切募捐摊派，逐渐改供给制为薪金制。这些都与抗日时期的做法有所不同，而更有利于党风和廉政建设。
正当这区积极进行和平民主建设之时，国民党统治集团却坚持反人民、反民主的路线，坚持独裁和内战的方针，企图借助数量上的军事优势和美国的支持，消灭共产党和民主力量，维持大地主、大资产阶级的专制统治，使得中国共产党的和平民主建国的方案，根本不可能实现。于是，蒋介石在做好内战部署之后，悍然违背自己关于民主的许诺，撕毁《政府与中共代表会谈纪要》（即双十协定），撕毁政治协商会议通过的政府组织案、国民大会案，和平建国纲领、军事问题案、宪法草案等全部协议，1946年6月向解放区发动了全面内战。中国共产党被迫放下建设任务，进行了自卫的人民解放战争，以武力来推翻国民党政权，建立我党领导的人民民主专政的新中国。
（二）流动政府的廉政建设经受了战争的考验
全面内战爆战后，在中共中央的正确领导下，边区军民奋起自卫，经过8个多月歼敌71万余人，粉碎了国民党反动派的全面进攻。就是在这样战火纷飞的环境中，边区政府始终没有放松自身的建设和对干部的教育。1946年10月30日至11月5日，陕甘宁边区第二次政府委员会决议指出：“为使各项工作迅速彻底执行，干部作风必须适应战争环境，厉行艰苦紧张的作风，反对疲踏拖延现象，干部要随时准备背着包袱到农村去，和群众一起工作，坚持游击战争，坚持农村工作，在任何情况下，使我们的政令在广大的农村畅行无阻。”边区政府特别强调“发扬民主精神，严格纠正官僚主义倾向，打破政府或干部和群众间存在的一切隔阂。提倡钻研精神，及深入具体的领导作风，纠正‘风一阵雨一阵’的不经常不实际的冷热病。”《陕甘宁革命根据地史料选编》第3辑，甘肃人民出版社，1983年8月，第209页。认为作风的改变，对于战争的胜败是有决定作用的，实践也证明了这个看法是正确的。同时，边府又于同年12月28日发出了指示信，要求“彻底克服干部和群众中的惊慌和苟安心理，并防止产生骄傲和侥幸胜利的情绪，纠正各级政府和各级干部中的命令主义与脱离群众，不从实际出发，一般化的领导作风，反对“战争来了不要民主，只是强迫命令”的错误思想。在战时应更加发扬民主，贯彻群众路线，随时改正工作中存在的缺点，加强工作效能，以争取自卫战争的胜利。正是这样严格要求，才赢得了战争的胜利。
全国各解放区在粉碎国民党反动派对解放区的全面进攻后，国民党反动派被迫改变战略方针，由全面进攻改变为重点进攻，于1947年3月，集中兵力进攻山东和陕甘宁边区。在这样的形势下，整个边区被迫进入全面战争状态。中共中央决定，为了诱敌深入，暂时放弃延安，集中兵力，在运动中歼灭敌人的有生力量。在党中央撤离延安之前，边区政府于3月8日便成立了“边区战时后方办事处”，马锡五为主任，史唯然、习仲棋、高登榜为成员，并于当日转赴安塞县真武洞办公。战时后方办事处的总任务是统一指挥党政军机关向后方迁移中有关事宜，具体有三项：(1)统一党政军机关的迁移行动和划定后方驻地； (2)整纪除奸，凡迁移后方的各机关一切警卫及除奸等问题，由该办事处统一计划与领导；(3)计划、领导和检查各后方机关的生产和学习事宜。战时后方办事处成立后，各党政军机关（包括中央和中央军委）开始作撤离延安的准备工作。实际上，该办事处在战争开始时成为一个比较有权威的监督机构，对保证机关的转移起到安排，督促作用。
在各种准备工作就绪之后，1947年3月19日，陕甘宁边区政府随党中央撤离延安，转战陕北。党中央在撤离延安以后，作出决定：(1)必须用坚决战斗精神保卫和发展陕甘宁边区和西北解放区；(2)党中央和人民解放军总部必须继续留在陕甘宁边区；(3)为着工作便利，以刘少奇为书记，组织中央工作委员会，前往晋西北或其他适当地点进行中央委托之工作。因此，在撤离延安后，中共中央和人民解放军总部，以及毛泽东、周恩来、任弼时等中央领导同志一直留在陕甘宁边区，转战陕北，指挥全国的解放战争和直接领导西北的解放战争。从1947年3月19日撤离延安起，到1948年3月23日东渡黄河离开陕甘宁边区，中共中央和毛泽东等同志在陕北转战了一年零三天，在敌人的眼皮底下，先后出入12个县，宿营过37个村镇，行程2100里，中共中央和毛泽东等同志留在陕北，极大地鼓舞了边区军民的战斗意志和增强了边区军民战胜敌人的信心。
3月19日，边区政府撤离延安后，迁到安塞县真武洞李家渠。不久，边区政府又撤离李家渠，从此进入了战时流动状态。
1．适应战争的需要，改造政府机构
撤离延安以后，边区政府为适应战争的需要，政府机关负责人进行了重新分工，副主席刘景范和秘书长兼民政厅厅长王子宜赴前线，刘景范任西北野战军后勤司令员，王子宜仍以边区总动员委员会的名义工作。边府主席林伯渠、财政厅代厅长范子文、民政厅副厅长唐洪澄到后方，组织党政军联合处，处理边府日常工作，并由林伯渠、王子宜、惠中权、周兴、曹力如、马锡五等7人组成后方委员会（后又改为西北局后委，人员也有所调整），统一领导后方事宜。后方委员会的主要任务是支援前线、自卫、整顿群众纪律，改善军民关系。
1947年4月间，边区政府由真武洞李家渠先后转移到白家坪、白庙岔。为了自卫的需要，根据西北野战军的命令，边区政府机关统一组编为第6大队，由范子文任队长，唐洪澄为政委。边区政府机关作了调整和精简，抽调了一批工作人员下乡，参加游击队。边府机关，包括秘书处和民政、财政、建设、教育各厅，由原来的255人（不包括附属机构）减为70人。5月，边区政府转移至瓦窑堡、榆树峁、牡丹川等地。为了加强战时粮食工作的领导，边府于5月23日决定将原属于民政厅管辖的粮食局升格为边府的直属局，由薜兰斌、冯绍绪为正副局长。5月25日，边府又组织了战时农业生产委员会和合作指导委员会，分别由惠中权、白如冰负责，以加强战时农业生产和合作事业的领导。
边区政府于6月进驻子洲县马蹄沟以后，对政府机构本身作了重大调整，撤销了一些与战时关系不大的机构，如审计处、教材社、陈列馆、工程处、光华农场、中医训练班、医专、学生疗养院等，并紧缩了其他机构。如办公厅改为秘书处，机构由原办公厅的7科3室缩到两个科1个室；民政厅也由原来的3个科1室整编为两个科1个室。这次整编，机关工作人员由原编制的8784名，缩编为3746名，缩编57.4%。6月3日，边府撤销边区总动员委员会，战时动员工作归民政厅统一领导。同时加强兵站部的工作，由兵站部负责筹划转运工作。
边区政府机关于8月16日东渡黄河驻碛口附近的高家坪。为了解决边区的财政困难，商讨边区与晋绥解放区的财政统一问题，边府在这里进行了第二次整编，机关工作人员由3746人，精简为2848人，又缩减了24%，只有原编制 8784人的32.4%。10月中旬，边区和晋绥解放区的部分领导人在兴县蔡家崖举行联席会议，集中讨论两个地区财政经济的统一问题。会议决定，首先将两区的贸易公司合并为西北贸易公司，两区的银行合并为西北农民银行，以便统一金融贸易组织，扩大对外贸易，加强经济战线上的对敌斗争，更有力地支持战争。同时指出：“贯彻精简，整顿队伍，恢复生产，支援前线，是当前的主要任务”。
随着西北战场上战争形势的变化，边区被国民党侵占的地区逐步恢复。边区政府为了更好的领导边区各级政权的恢复和发展，于10月20日从晋绥解放区西渡黄河回到绥德，驻雷家沟。总之，政府在流动的过程中做到了纪律严明、行动迅速、保守秘密，使党员和干部经历了残酷斗争的考验。战争本身要求他们必须时刻注意保持自身清正廉洁的作风。当时，不仅在组织上进行了整顿和缩编，而且在思想上更加坚定了信念，只有与人民同甘共苦，才能赢得战争的胜利。
2．加强干部队伍的自身建设
边区政府撤离延安后处在流动状态，但是政府机关的工作始终没有停止，不仅照常的运转，并且取得成效。因为，边区政府一方面始终与中共中央和西北野战军保持着密切的联系，把中央的决策和全国解放战争的形势及时地告诉广大的干部和边区的老百姓，鼓舞边区人民的斗志；另一方面又与全边区的广大群众保持着密切的联系，并依靠他们保卫边区，支援前线，争取革命战争的胜利。作为这两者之间紧密联系的纽带，就是边区政府各级忠于革命、积极勇敢、善于斗争的大批干部。他们以各种不同的方式方法，使边区的政令遍及各个角落，深入到每个群众，激发他们的革命积极性，投身于革命斗争；同时又把群众中的意见和要求，反映上去，上下一致，万众一心。
在战争期间，边区各级政府机关，大部分都被迫离开过原驻地，转入农村。但是并没有因战争被摧毁，或者瘫痪，也没有放弃领导，或停止工作，而只是改变了原有的领导方式和方法。国民党军队在占领边区的部分地区以后，也曾建立过他们的政府。但是，这些政府没有群众基础，一旦其军队一撤，政府也随之土崩瓦解。我们的政府，不但有坚强的干部，而且受到群众的拥护。虽然敌人能够暂时占领一部分地方，但他们无法摧毁我们的政府。不仅摧毁不了，而且始终运转，带领群众进行斗争。
陕甘宁边区政府与各级地方政府，之所以在战争中不被敌人摧毁，除过自身清正廉洁外，还因为我们的党、政府和干部真心实意地为人民谋利益，群众才千方百计地来关心、支持和保护政府。周恩来曾深有体会地说：1947年跟毛主席打游击，从王家坪经过桥儿沟，向东北方向走，带的人不多，一百来人。群众支持我们，主席的指挥部当时设在王家湾。敌人发现边区政府在白庙岔，刘戡就向白庙岔进攻，他从我们侧面过去了，相隔不到30里，敌人没有发现我们。我们转移后，刘戡也到了王家湾，刘戡的司令部就设在我们住过的窑洞里。群众守口如瓶，敌人始终没有发现我们在这里住过。敌人走后，群众把敌人丢掉的作战命令马上送给我们。敌人对我们什么也不知道，我们对敌人情况很清楚。这说明陕甘宁边区的人民对毛主席、对共产党、对部队是非常爱戴的，是真有感情。《忆延安》一书，陕西人民出版社，1991年6月，第340页。
为了造就大批忠于革命，敢于斗争的干部，开展政府工作，支援前线，边区政府早在抗战时期就十分重视对干部的培养、教育和考察，识别和使用干部，提高干部队伍的整体素质。而在艰苦的战争环境中，对干部的考验和锻炼并不是注重其言行，而更注重在实际斗争中的表现。战争本身就是检验各级干部的试金石，能否经受住这种考验，是对每个干部的实际检验。为了教育广大干部，表扬和奖励在斗争中坚定勇敢的，同时批评，以至惩办表现不好的干部，边区政府于1947年4月28日，发出了《关于发动群众对敌斗争及注意对干部的教育奖惩》的电令，指出：“此次战争，对所有干部是总的考验。各级领导机关，应随时注意对动摇、退怯、逃跑、失职及蜕化分子，予以严厉批评，分别教育惩办，以至撤换。在斗争中表现坚定勇敢的干部，应予以表扬奖励，适当提升。”《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社，1991年7月，第143～144页。同日，边区政府还发出《关于战勤工作的指示》，要求“各地必须坚持区乡干部不脱离本区本乡的原则，敌来应和群众一起坚持工作、一起转移，我军到时要领导人民拥护军队，用尽一切办法组织群众，帮助军人带路、救护伤兵、筹备粮草、组织担架运输、挑水送饭、洗补衣服等工作，以减少军队疲劳，提高杀敌勇气，战胜敌人。”《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社；1991年7月，第145页。反对那种“敌来跑在前，敌去回在后”的怯懦退缩现象。边区的区乡干部实践了边府的要求，在战争期间，没有离开本区本乡，而是在本地区坚持与群众一起进行斗争。
在同敌人的斗争中，边区政府及时发布命令，通报与嘉奖好干部好民兵，严惩违法乱纪分子。边府通令嘉奖并获“新民主主义”奖章者有：合水县五区游击队长石秀山，对敌斗争沉着机智，常能出奇致胜，致使敌人不敢轻易迸犯本区，出色完成任务；南泥湾垦区所辖临镇区游击队长王瑞臣，作战勇敢，机智灵活，一次率民兵14人引敌入陷井，俘敌大队副以下200多人，缴长短枪25支，延安县游击队大队副高善祥，一月之内毙伤俘敌营长以下30余名，缴长短枪20余支；子长县完小校长杨鸿章，工作一贯积极，自告奋勇参加游击队并任指导员，亲自参加战斗30余次，俘获敌人42名；该县东一区区长樊志杰，参加战斗40余次，冲锋在前，果敢杀敌，事迹突出。对子洲县裴家湾区六乡指导员王振修，临危不乱，机智勇敢，坚持岗位，不避烦劳，完成运送伤员的紧急任务，边府传令嘉奖；该区三乡公民张林清，当敌进犯该乡时，设计营救被俘乡长脱险，具有舍身保护革命干部的高尚精神，予以登报表扬。荣获“民兵英雄”奖章者：有南泥湾垦区徐林，一月多一人毙伤敌人19名，缴枪5支；子长县东一区 神枪手游击队员李炳万，参加战斗20余次，捉敌37名；富县保安科副科长宋振江，在敌“围剿”困难环境中，能乘虚深入敌后坚持斗争，完成任务。敌人威逼其父母引诱他回家，宋不仅不为所动，并警告其父：“你再来就枪毙你”！充分表现了严正的革命立场；安塞县出色的游击队长孙立生，敌“清剿”时，率领队员在高桥一带坚持原地斗争。在围歼砖窑湾乡公署战斗中，毙俘敌保长和队长以下28人，收复了二区。1947年8月31日配合部队在神林山作战，他带头反冲锋3次，击溃敌正规军一个排及反共游击队90余人的包围，毙俘敌36人，缴机枪3挺，步枪17支，在这次战斗中孙队长不幸牺牲，边府除给予“民兵英雄”称号外，饬当地政府为之立碑纪念。
在1948年2月召开的边区参议会常驻议员和边区政府委员会联席会议上，林伯渠主席在政府工作报告中，表彰了安塞县县长贺兴旺、志丹县县长赵玉文、三边专员公署政务秘书仇克嶷的模范表率行动。边区政府还对极少数表现不好的领导干部给予了批评教育或纪律处分，直至撤职查办。延长县代理县长董××、清涧县代理县长王××、甘泉县县长惠××、绥德专员公署建设科秘书张××、甘泉县保安科副科长王××、边区卫生署副署长马×、边区税务总局副局长王××等，因在敌人进犯前，工作不负责任，未进行必要的战备，使人民的生命财产受到损失，或者对敌斗争不力，有的生活腐化，甚至对抗上级指示，受到撤职处分。
在老区政权恢复以后，边区政府又及时提出要克服收复区部分干部的“安逸享乐思想”，以纠正官僚主义作风。此外，这一时期，边区还重视战时的法制建设，其指导思想是为战争服务，所制定的法律性文件多为保证某项工作的顺利进行，或者是为了克服与纠正某些错误倾向和不正常现象。上述这一切，对于处在战争条件下的政府工作及干部自身建设都具有重要的意义。
西北人民解放军在中共中央的领导下，在陕北转战一年多之后，使战争形势发生了重大变化。沙家店战役之后，人民解放战争由战略防御转入战略进攻阶段。而国民党统治区的人民则掀起反卖国、反内战、反独裁、反迫害、反腐败的广泛的爱国民主运动，形成了配合人民解放战争的第二条战线。国民党政府已处在全民的包围之中。在这种形势下，中共中央向全党和全国人民发出号召：“为了建立一个和平的、民主的、独立的新中国，中国人民应当迅速地准备一切必要的条件。”《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年6月版，第1127页。在诸多条件之中，最重要的条件之一，就是全党都要做好充分的思想准备，防止重蹈李自成因胜利而骄傲，因骄傲而腐败，因腐败而失败的覆辙。在整个解放战争时期，中共中央始终都把兴廉防腐作为建立新中国这一伟大历史使命的重要课题，及时提醒，积极防备，果敢惩处，使每个共产党人都保持清醒头脑，为新中国的成立而献身。