如何加强对党员领导干部特别是各级“一把手”的监督，是党执政面临的一个重大课题。近年来，榆林市在推进惩治和预防腐败体系建设中把破除这一难题作为重中之重，通过开展党政主要领导干部向纪委全会述廉评议工作，创新了对“一把手”的监督机制。

一、对各级“一把手”的监督是一个重大的实践难题

《党内监督条例》的颁布实施，使党内监督工作有了法规依据。但如何将监督制度落到实处，特别是对各级党政“一把手”的监督，理论上好讲，实践中难做，这是一个客观现实，突出表现在以下几方面：

一是上级监督难以深入。上级党委、政府和纪检、组织等部门对下级党政主要领导干部具有监督的权力，并定期进行检查考核，但由于存在时间和空间上的距离，上级对下级的德、能、勤、绩、廉情况很难做到全面深入了解，可谓是“管得着但看不清”，存在鞭长莫及的问题。加之，上级有些领导同志对下级某些领导干部由于各种原因关系密切，迁就袒护，不去监督；有的因利益攸关，狼狈为奸，联手逃避监督；有的信奉“用人不疑”，放松管理，放弃监督；有的怕丢选票，当“老好人”，不愿监督；有的对下级违纪违规行为，大事化小，小事化了，调查处理失之于宽、失之于软，失去监督作用。这就是为什么不断发生“带病提拔”和连续出现腐败高官的重要原因。

二是同级监督难以有力。现实工作中，有些“一把手”有民主作风，善于采纳大家意见，乐于接受大家监督，这个班子则团结协调，政治生活正常；而有些“一把手”独断专行，集人、财实权于一身，甚至副职的升降调整都由其“一锤定音”，这样，无论是召开民主生活会，还是决定重大事项，集体研究往往是流于形式，班子成员即便看到问题，但一考虑个人得失，便不提不同意见；也有正职对副职以及副职之间碍于情面，怕伤和气，怕影响团结，明知不对，少说为佳，这些都属同级监督“看得清但不愿说”一类问题。

三是下级监督难以实施。下级对上级是否勤政廉政，基本能看清楚，各级各类考核也都重视征求下级意见，但事实上许多下级对上级仍然存在有看法、没办法，无法监督，可谓是“看得见但管不着”。这既有监督机制不够健全的问题，更主要还是担心监督上级怕遭报复，明哲保身，回避不谈；有的则对上级不论对错随声附和，甚至投其所好、同流合污，助长了腐败问题的发生。

四是专职监督受到制约。无论人大、政协，还是纪检监察、检察、审计机关，作为权力监督的专职机构，都具有监督同级党委、政府及其主要领导干部的职能职责。但我国政治体制决定了各行各业、各类组织都要在党委的统一领导下，监督机关的人、财、物，包括其领导班子任免调整都在同级党政领导的控制之下，这样，许多监督机构的领导同志及其工作人员履行监督职能的信心不足，底气不够，顾虑重重，瞻前顾后，不敢大胆行使监督的权力；有的片面强调接受同级党委领导，忽视发挥监督职能，甚至在重大原则问题上丧失原则，放弃执纪。这是发生许多“一把手”腐败大案的又一个重要原因。

五是群众监督难以知情。普通群众对上级和本部门、本单位的重大决策由于政务不公开缺乏参与了解，对领导干部的权力运作、业务活动、社交往来和家庭状况知之甚少，一些腐败易发多发的要害部位，公开透明不够，群众想监督却无法着手；有时发现一些问题，许多举报告状往往得不到查处，使群众反腐败积极性受到挫伤，丧失监督信心。

六是许多领导干部不愿接受监督。有的认为自己一贯正确，不需要监督；有的口头说欢迎监督，实际一遇到监督就不高兴，甚至认为监督是故意找茬，感到监督束缚手脚，设法抵制监督，甚至对群众举报极力隐瞒、压制，对监督自己的党员干部打击报复；有的把个人凌驾于组织之上，只想监督别人，不许别人监督自己。

二、加强对各级“一把手”的监督是我们党一贯注重研究解决的重大课题

党的三代领导集体都把反腐倡廉作为执政党建设的重大理论和实践问题进行了不懈探索，在长期革命、建设和改革的过程中，党的三代领导集体都对党内监督有过重要论述，具有鲜明的中国特色和时代特征。

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央带领全党继续深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，确立了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，先后颁布了建立健全惩治和预防腐败体系《实施纲要》和《工作规划》及《党内监督条例》、建立巡视制度等，提出拓展从源头上防治腐败的工作领域，标志着党内监督机制不断完善。

近年来，榆林市委、市政府和纪检监察机关认真贯彻落实中省关于反腐倡廉建设的一系列重大部署，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，更加注重落实党风廉政建设责任制，更加注重建立健全惩治和预防腐败体系，更加注重警示训诫防线建设，更加注重廉政文化建设，更加注重教育保护挽救干部不犯错误和少犯错误。特别是在加强对领导干部监督管理方面，先后制定实施了《关于加强对党政“一把手”监督管理的意见》及《实施细则》、《关于党政机关研究重大事项和敏感问题实行“一把手”末位表态的暂行规定》、《市委委员、市纪委委员询问和质询暂行规定》等一系列监督制度，逐步完善了领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主生活会、民主评议、警示训诫等制度，有效地加强了对领导机关、领导干部特别是“一把手”的监督和管理。

三、实行党政主要领导干部向纪委全会述廉评议制度，是加强对“一把手”监督的有效措施

其一，实行党政主要领导干部向纪委全会述廉是党章等党纪法规赋予纪委的职能职责。《党章》明确规定：党的各级纪律检查委员会“对党员领导干部行使权力进行监督”。《党内监督条例》规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”。中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》要求，“加强上级党委和纪委对下级党委及其成员的监督”，“加强同级纪委对常委会成员的监督”，“实施地方党委委员、纪委委员党内询问和质询办法，落实领导干部述职述廉、诫勉谈话和函询制度”。

按照党章等党纪法规的要求，榆林市纪委2007年6月在吴堡县召开了全市加强对党政“一把手”监督工作座谈会，观摩和推广了吴堡县实行乡镇和部门“一把手”向县纪委全会述廉评议经验。市纪委在指导和总结各县区普遍开展述廉评议工作经验的基础上，制定了《榆林市县级党政主要领导干部向市纪委全会述廉评议工作实施办法》。

目前全市已有170多名县、科级党政主要领导干部向市、县区纪委全会进行了述廉，多数评定为优秀，少数评定为良好，少量一般和较差，从而使廉洁从政的干部在纪委得到肯定，不够廉洁的干部受到监督约束，为加强对各级“一把手”的监督闯出一条新路子，使榆林市反腐倡廉建设跨上一个新台阶。

其二，采取切实可行的“十廉”方法是搞好述廉评议工作的关键。开展党政主要领导干部向纪委全会述廉评议活动，需要采取访廉、审廉、考廉、述廉、问廉、评廉、测廉、馈廉、督廉、用廉等“十廉”方法，十个环节，环环紧扣，程序严密，每个环节的认真进行，既是对述廉对象的一次深刻教育，也是对各级领导干部和党员群众的一次反腐倡廉宣传教育。

访廉、审廉、考廉是开展述廉评议的前期工作。在召开述廉评议大会之前，纪委常委会组织纪委委员深入述廉对象所在单位及其服务对象中，采取发放征求意见表、个别谈话、召开座谈会和对述廉对象进行党纪法规考试、经济责任审计、审查述廉报告等形式，全面了解述廉对象学习贯彻科学发展观、执行民主集中制、履行党风廉政建设职责和廉洁从政情况，为准确评议和测评做好准备。

述廉、问廉、评廉、测廉是整个述廉评议活动的中心环节。纪委委员通过听取述廉对象的述职述廉，根据访廉、审廉发现和掌握的问题向述廉对象进行有针对性地询问、质询、评议，最后以无记名投票方式对述廉对象履行党风廉政建设职责和廉洁从政情况分优秀、良好、一般、较差四个等次进行民主测评。凡优秀票数占有效票80％以上为优秀；优秀和良好票数占有效票65％以上为良好；优秀和良好票数占有效票65％以下，但较差票数未超过有效票35％为一般；较差票数超过有效票35％为较差。

馈廉、督廉、用廉是保证述廉评议效果的重要措施。在访廉和评廉之后，纪委要及时向述廉对象反馈评议意见及建议，有的放矢地提出整改要求，对被评为优秀等次的，要通报表扬、建议重用；对被评为较差等次的，对其实施警示训诫，要求其表态发言，作出承诺，并督促其落实整改措施；问题严重的，要进行深入调查，酌情给予纪律处分，或建议组织处理。每次述廉评议结束后，纪委要向党委报告评议情况并提出有关建议，对测评结果和评议意见在一定范围内进行通报，并记入本人廉政档案，同时抄送组织人事部门，作为任用干部和评选先进的重要依据。

其三，述廉评议活动创新了对“一把手”监督机制。一是确定各级各部门党政主要领导干部向纪委全会述廉，使其增强了接受纪委监督的思想观念，又为纪委实施监督搭建了一个平台，使纪委委员们感到真正有了切实可行的监督权力；二是深入述廉对象所在单位领导班子成员及管辖范围进行访廉，调动了党员干部参与对“一把手”监督工作的积极性；三是面对面问廉问责，落实了纪委委员党内询问和质询制度，弘扬了党内民主生活开展批评与自我批评的优良作风；四是采用无记名投票测评，充分发挥了纪委全委会班子集体对各级“一把手”的监督职能，解决了纪委委员中存在的对党政“一把手”不好监督和无法监督的问题，从而较好地履行了《党章》和《党内监督条例》赋予纪委的监督职能，把纪委对“一把手”的监督落到了实处，使纪委监督由虚变实，由被动变主动，由事后惩处变为事前预防；五是请党代表、人大代表、政协委员和党风廉政监督员参加访廉座谈和述廉评议大会，将各种监督力量整合起来，拓宽了监督渠道，增强了监督效果。■

(作者系榆林市委常委、市纪委书记)