随着经济体制改革的逐步深入和企业自主权的逐步扩大，企业国有资产流失问题日益突出，已经严重危及企业的生存和发展。本文重点就国有资产流失的成因和防治措施谈几点看法。

一、国有资产流失的成因

　　我们通常所指的国有资产的流失是指：国有资产的出资者、管理者、经营者，因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章，造成国有资产的损失。

　　当前，国有资产流失已经出现了多种形式和多种渠道同时发生的现象，主要形式有：股份制改造和拍卖过程中国有资产的流失；假破产真逃债形成的国有资产流失；在产权交易过程中，评估机构恶意低估国有资产价值；假借合资名义，行套钱之实；决策失误，造成巨额国有资产损失和流失；有些国企负责人和国家工作人员乘企业关、停、并、转、包、租、合、卖等改革的机会，利用职权进行贪污犯罪等。

　　目前，学界对国有资产流失的原因一直有不同的观点。笔者认为，国有资产流失主要是由于国有资产监管缺失形成的。具体表现在以下三个方面。

　（一）国有资产产权权属不清，是国有资产流失的制度原因

　　国有企业的问题归根到底是产权问题。从承包制到两权分离、再到股份制无一不是在围绕产权问题做文章。

　　产权主要包括以下几种结构：第一，私有产权。私有产权是将资源的所有、使用、转让以及收人的享用权界定给一个特定的人，使其享有完整的产权。私有产权主体的归属是明确的。通常情况下，个人总是其权利或利益的最好看护者；第二，共有产权。即在理论上共同体的每一成员都有权分享同样的权利，但事实上任何一个成员都无法代表共同体亲自享有的权利。显然，共有产权主体归属仅仅是理论上的明确，在实践中却是“虚化”的。“虚化”就意味着共有产权的行使只能通过民主程序选举的代表者代理行使。而国有资产就是共有财产最为典型的表现形式之一。

　　国有资产，实为全民所有，其真正的所有权主体应为一国范围内的全体国民。但是，正如全体国民不可能亲自共同参与对其共同所有的资产的使用和决策一样，被视为全体国民的代理人的国家，由于其自身本身也是一个虚幻的共同体，因此同样也不可能亲自参与国有资产的运营决策。国家只能将受托代理经营国有资产的事务再次委托给自己的政府或议会。当然这种委托代理并未终止，而是被再次委托给由政府或议会设立的专门机构来承担。

　　国有资产经营的这种典型的多层代理制，不仅代理层次多、链条长，而且由于事实上不可能由全体国民来履行委托行为，所以没有人格化、具体化的初始委托人。初始委托人缺乏监督及承担责任的行为能力，就使得在后续的二级、三级……多级的委托——代理关系中，委托人对代理人行为约束逐次弱化，代理风险单一地倾向于初始委托人，即全体国民或国家。层层代理的最终结果是，谁也不对国有资本经营的最终盈亏负责。因此，人们总是听到国有资产的流失，却没有谁听到过私有财产的流失。

　　于是，国有资产在当前国有资产战略退出之际，便大量有形、无形地流失。针对国有企业产权主体缺位及由此产生的一系列问题，我国进行了一系列的探索。但长期以来，囿于“全民所有即国家所有”的思维定势，国企产权改革的思路一直是：“在确保国家所有权的完整性的前提下，竭力满足国有企业产权独立性、自主性的要求”，并逐步形成了“国家所有、分级管理”的产权制度框架。

　　这种制度框架具体表现为，由国务院（即中央政府）代表国家对国有资产统一享有完整的、终极的所有权，而各级地方政府则接受中央政府的委托对国有资产分级享有管理权。所谓“管理权”，就法律层面而言，显然不属所有权。但实际运作的事实却表明，这种“分级管理权”已经演化成为中央政府和各级地方政府对于国有资本的分级所有权，他们完全有权使用、收益并处分法律授予其管理的任何国有资本。按照产权的界区功能理论，要求国有资产必须有一个看得见、摸得着、实实在在的所有者代表，也就是说必须人格化、制度化，只有这样，国有资产才会有人负责。照此审视我国“国家所有、分级管理”的产权制度，就会发现，这种产权的设置，实质上造成了所有者的实际缺位和淡化，即各级政府对于国有资产只履行管理职能却不用承担所有者责任。其结果，不仅使国有资产在交易上具有较高的社会成本，而且导致地方政府缺乏管理国有资产的积极性，容易造成国有资产的大量流失。

（二）地方政府和中央政府之间的博弃，是国有资产流失的经济原因

　　由于国有资产产权主体虚拟，因此国家必须找出相应的代理人。于是国有资产的所有权、占有权、使用权及处置权，就往往会被分割为若干具有不同利益背景的权利主体。具体来说，有关国有资产监管及运营，就牵涉到终极所有者（国家）、管理者（中央政府和各级地方政府）、出资者（国家授权投资机构）以及经营者（占有者）、员工（企业雇员），这多个主体之间存在一系列复杂的多方博弈。如果这些利益主体有着共同的利益诉求和完备的制衡机制，那么国资流失的问题也就比较好处理。而事实上，国有资产各权利主体的利益诉求存在极大差异，况且各主体之间又缺乏有效的制衡机制，加之信息不对称等诸多因素便导致了国有资产流转的变异。

　　以地方政府与中央政府之间的博弈为例。当地方政府只是中央政府、下级政府只是上级政府在国有资产管理中的代理人，而非所有者时，地方与中央、下级政府与上级政府之间展开的博弈就更倾向于不合作的博弈。因为，在中央政府与地方政府的博弈中，地方政府不仅更接近信息源，而且中央政府所需的信息往往就是地方政府自身的行为信息，因此，地方政府拥有更多的信息优势，这种信息的不对称性也即意味着理性的代理人可以利用信息优势谋取自身利益，并最终导致博弈费用上升与资源配置效率降低。

　　在国有资产管理中，已经有大量鲜活的事实证明了博弈的展开诱发了地方政府管理国有资产的短视和急功近利，并助长了地方保护主义行为。他们不单单是一味地忽视对国有资产所负有的监督管理职责，甚至是积极地损失国有资产，而这也是国有资产流失的重要原因之一。地方政府纵容国有企业“假破产”真逃债就是最有力的证明。

　　由此，笔者认为，正是由于产权不清、制度缺陷以及信息的不对称，才使得处于委托代理关系双方的中央政府和地方政府之间极易展开博弈，并进一步朝着不合作博弈发展。在博弈客观存在的条件下，目前的产权制度没有明确地方政府对于授权管理的国有资产的权利属性，才是导致国有资产流失的真正原因。

（三）法律制度的不健全、不完善是国有资产流失的法律原因

　　目前，我国规范国有资产管理的法律制度明显呈现出这样两种趋势：一是规范国资管理及运行的法律规则严重滞后，缺乏适应新体制要求的国有资产管理法规，使得国有资产在监管与运营过程中出现诸多漏洞；二是现存法律规则过于抽矿象，缺乏可操作性。当国有资产发生流失和权属纠纷时，无法诉之于司法机构。前者导致国资管理无法可依，因而不得不依靠频频颁布政策来规制相关国资监管过程中出现的各种问题，进而造成国资监管中政策的效力大于法律效力的局面，这无疑破坏了法律的权威性和尊严；后者则增加了国资监管的随意性。

　　法律的不协调性，也为国有资产的大量流失预设了“法律通道”。我们发现，几乎所有的国有资产流失都是以国资转让合同这一法律形式进行的。因此，必须凭借有关法律及时确认那些将要或已经造成国有资产流失的国资转让合同无效，来制止国有资产流失和挽回国有资产。但是，根据我国《合同法》第５２条第５款规定，只有违反法律、行政法规的强制性规定，方可依据合同法确认该民事行为无效。然而我国关于国有产权管理及交易的强制性规定几乎全部表现为部委规章（即由财政部、国资委、发改委等颁布）。由于其法律效力偏低，根本算不上《合同法》第５２条５款规定的“法律、行政法规”，因此对于违反部委规章规定的国有资产有关实体或程序性强制性规定的民事行为，就无法适用合同法予以确认无效，这不仅给追回国有资产带来法律的障碍，而且暴露出了国资管理法律法规缺乏可操作性的现状。

二、国有资产流失的防治措施

　　如何加强国有资产的监督管理，建立一种有效的治理国有资产流失的制度呢？

　　（一）针对现行“国家所有、分级管理”的国有资产管理体制存在的“产权模糊”的制度缺陷，建立一种新型的旨在明确国有资产产权主体的国有资产管理体制

　　在该体制框架下，应能够明确国有资产产权主体对于国有资产的权利范围和责任范围，从而最终建立起行之有效的约束机制和激励机制，来约束和激励国有产权主体自觉维护国有资产。

　　对此，党的十六大报告已明确提出，建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的国有资产新型管理体制。很显然，该种体制正是针对原有“国家所有、分级管理”体制的缺陷而提出的一种解决方案。

　　虽然十六大报告没有明确将国有资产所有权分解为“分级所有”，但是在所提出的双层出资人体制模式中，却明确赋予地方政府“享有所有者权益”的出资主体地位。在这里，出资人主体实际上已经具备了与所有权主体相同的法律内涵，这就意味着地方政府原来名以上的“分级管理权”已拓展转化为“分级所有权”。只有这样才能准确理解和合理划分中央政府和地方政府对于法律授权管理的国有资产应有的权责利区域。

　　笔者认为，尽管“分级产权”似乎从形式上保证了国有资产的国家统一所有权 ，但事实上犯了与“分级管理”同样的错误，即没有明确国有资产的产权属性。因为，产权是一组权利的总称（包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权、管辖权）。在这一组权力体系中，能够真正有效发挥国有产权的界定、约束、激励功能的，只有所有权。因此，在各级政府机构之间清晰地划分出国有资产的权利与责任归属，才可以充分调动地方管理国有资产的积极性。

（二）进一步完善国有资产产权交易规则及其相关监管制度，推动国有产权的有序流转

　　国有资本的战略退出是社会主义市场经济体制改革的必然要求。按照“有进有退、有所为、有所不为” 的原则，要实现国有资本在相关领域的退出，就必然涉及到国有产权的交易。事实上，根据国有资产流失的成因分析即可得知，国有资产大量流失主要发生在国有产权交易的各个环节。因此，规范国有资产产权交易规则，也就成为杜绝国有资产大量流失的关键所在。为此，笔者认为，要实现国有资产有序合理的流动，就应积极完善产权交易制度，建立“ 政府监管、市场化运作、 企业化经营”的产权交易体制。进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度；产权交易要增强市场服务功能，构建实力强大的产权交易买方队伍，形成综合产权交易信息体系，探索推进不良资产处置变现的市场化运作试点，加强产权交易的监督力度。

（三）加快产权交易立法，使整个国有资产监管体系纳入法制化轨道，做到依法治产，规范管理

　　要加快国有企业联合、兼并、破产、拍卖等产权交易方面的法律法规建设，为进一步深化产权制度改革铺平道路。只有建立起规范的、权威性的国有资产立法、执法体系，才能以法律手段约束产权关系和产权交易过程中的责任。有了法律保障才能实现生产要素的合理流动和最佳组合，产生出效益最大化和风险共担的结果 。通过健全产权交易立法，使产权交易规范运作，制止场外交易和私自交易。今后国有资产的买卖购并一律进入产权交易市场公开进行，并严格执行交割单制度，否则国资监管部门不予确认，工商机关不予登记注册，从根本上杜绝国有资产流失，防止腐败和经济犯罪案件发生。