“一支笔”审批弊端多

　　２００３年上半年杨陵区纪委在调研中发现，目前农村基层乡村信访件中因财务支出不公开、不透明，“一把手”、“一支笔”胡支乱花引发的信访件占当年上半年信访件的一半以上，在调研分析的基础上，区纪委常委会专题研究分析认为：只有从制度上进行改革，从源头上探索财务监督的新途径，加强治本工作，才能从根本上解决财务腐败。长期以来，财务支出实行行政首长负责制，“一把手”审批，“一支笔”签字的财务审批模式由来已久，“一把手”、“一支笔”审批对强化单位财务管理，堵塞漏洞，做到快速决策、减少扯皮有一定的现实合理性，也起到了明显的作用。但是许多事实表明，如果“一把手”、“一支笔”不能受到来自上级、领导班子集体和群众的有效监督，失去了必要的制约，就会变成独断专行，决策失误、行为失范最终导致腐败。

　　目前“一把手”审批、“一支笔”签字至少存在以下弊端：一是难监督。二是缺乏透明度。三是易导致班子内部不团结。四是易产生腐败。

探索推进“双审双签”制

　　随着社会的发展和民主管理的进步，财务审批“一支笔”制度已不适应加强会计监督的要求，不利于会计人员监督作用的发挥、财务公开的实施和群众的广泛监督。只有实行“多笔会签制”，通过关口前移，相互监督，层层把关、共同负责才能较好的达到民主理财、监督理财、合理理财的目的，也才能从源头上、制度上预防和治理腐败。为此，杨陵区纪委从２００３年上半年起大胆探索在全区乡（镇）、村实行村级财务“村有乡管”，集中核算的管理模式，在各乡（镇）、街道办设立统一的农村财务集中核算中心，招聘专门的财会人员，配备了微机，实行村主任和村书记共同审核签字的“双审双签”财务支出制度，打破传统“一把手”审批、“一支笔”签字的财务支出模式。制定出台了一系列集中核算，“双审双签”的配套文件和纪律措施。试点开始后，有些群众不理解，有些村干部认为这是削弱村干部审批权，架空村干部；有的群众担心村财乡管集中核算乡上会截留村上资金等等。推行过程中有些村干部不愿意交帐甚至转移账目，有些村干部公款私存等等。针对这些现象，区纪委及时采取三条措施：一是明确政策界限、广泛宣传动员。要求各乡（镇）、各村分别召开不同层次的会议，向群众讲明政策，明确三个不变“村级财务村有乡管，集中核算，财务的所有权不变、使用权不变、审批签字权不变”。二是让群众自己监督自己。在各村成立村民理财小组，对村级财务进行监督。明确村上５００元以上的支出都要交由村民理财小组监督审查。三是严格财务集中核算、“双审双签”各项制度，严格村务财务公开制度。要求各村按时公开由乡核算中心统一出具的收支明细账。这些措施化解了干部群众心中的疑虑使财务集中核算、“双审双签”制试点工作在各乡（镇）、街道办、各村顺利推开。２００４年３月区纪委又将这一制度在全区４０多个区级行政事业部门全面推行。主要做法是：一、明确“双审双签”责任是实行“双审双签”的关键。在实行乡村财务支出“双审双签”制度过程中，充分尊重 行政“一把手”在财务支出上的“一支笔”权力，同时也给书记在监督财务支出方面赋予了一定的权力。制度规定：乡（镇）、街道办和各村财务支出“双审双签”的职责是“乡（镇）长、街道办主任、村委会主任在财务支出方面，负把关审核责任，主要是审核每一笔财务支出的合理性；乡（镇）、街道办党委书记、村支部书记在财务支出方面负审查监督责任，主要是监督审查每一笔财务支出是否真实、规范，最后由党政领导共同审核，共同签字，相互制约、相互监督”。并规定乡（镇）、街道办对于一次性支出在１万元以上的，由乡（镇）、街道办党委集体研究决定，然后由书记、乡（镇）长、街道办主任共同签字。村级每一笔财务支出都要交由村民理财组审查通过，然后由村委会主任和支部书记共同审核签字。对区级行政事业单位财务支出“双审双签”制度规定，“由部门正职、分管副职、财会人员共同审核签字，对所发生的每一笔财务支出，由财务人员或报账员收集整理票据，先由分管副职初核签字后再由部门正职审核签字，方可报销。二、规范审签程序是“双审双签”的核心。对所发生的每一笔财务支出怎么签？谁先签？谁后签？谁审核？谁监督？制度都作了明确规定。比如：乡（镇）、街道办财务支出审签程序是“先由财务人员或报账员收集整理票据，进行初审初核，主要审核每一张票据是否规范、有无经手人签字、有无具体事由；再交乡（镇）长、街道办主任审核签字，最后由乡（镇）、街道办党委书记监督、审查签字，以上人员共同签字后，方可进行报销”。而对区级各行政事业部门的财务支出审签程序是：“对每一笔支出由财会人员或报账员收集整理票据，先由分管财务工作的副职初核、签字后，再由部门“一把手”审核、签字，每一笔支出票据上要有经手人、财务人员、分管副职、“一把手”的签字方可报销。严格的审签程序是保证“双审双签”制有效运行的核心。三、责任追究制度是“双审双签”的有力保障。在推行“双审双签”制度过程中，区纪委根据党内监督条例和有关纪律规定，制定了相关责任追究制度，要求各级财务主管部门要严把财务支出审批关，对于不按规定实行“双审双签”的支出票据，一律不准报销，否则追究财会人员的纪律责任。同时对在财务支出中弄虚作假、虚报票据或者利用职务之便，以其他手段虚报财务支出票据的行为，将给予党政纪处分。对“一把手”把关不严和书记监督审查不力，以及分管副职违规签字的将严肃按党纪政纪处理。杨村乡在推行过程中对该乡西沟村、乔家底村个别村干部推行工作不力在全乡范围内予以通报批评。严格的责任追究制度成为“双审双签”制度顺利推行的有力保障。

“双审双签”制推行的初步效果

　　“双审双签”制度的推行，不仅促进了领导干部廉洁自律意识的增强，强化了对“一把手”的监督制约，同时也推进了政务公开，增强了支出的透明度，从根本上杜绝了财务支出的漏洞，弥补了“一支笔”审批的缺陷。据调查，这一制度实行一年来，干部群众反响较好，目前在全区出现了“四多四少”：一是主动公开村务、财务的多了，因财务问题引发的上访少了。在去年年底和今年第一季度的两次村务、财务公开检查中，全区７１个行政村都对关系群众切身利益的“计划生育、农村庄基指标、民政救济、困难户补助、税费减免政策和财务支出”等十项进行了全面详细的公开；二是因财务问题引发的上访案件少了，乡村干部财务违规违纪的少了；三是班子之间主动沟通、团结的多了，因财务问题相互猜疑，班子之间闹不团结的少了；四是“一把手”主动接受监督的多了，随意胡支乱花的现象少了。据统计：农村财务实行集中核算、“双审双签”制度以来，全区因财务问题引发的上访件与上年度同期相比下降了４０.５％，杜绝和减少不合理支出２０.５万余元。