一、对腐败案件居高不下原因的一点认识从

　　１９９３年算起，我国开展反腐败斗争已有８个年头。分析当前的反腐败形势，虽然取得的成效是有目共睹的，但腐败案件居高不下也是不争的事实。为什么全党抓了这么多年，腐败问题仍呈蔓延之势?现在有两种看法，一种认为是查处不力，一种认为是监督不够。我以为都有根据，但没有找到根本原因。有人做过统计，近三年来，仅中央纪委处分、撤职的省部级以上领导干部就有近５０人，位尊权重的成克杰、胡长清都掉了脑袋；还有人也做过统计，广西壮族自治区这两年平均每两个月就送进监狱一名处级以上领导干部，从县长到自治区副主席，级级都有；《法制日报》报道，２０００年１月至１１月，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职犯罪等案件４．２万件，查处县处级以上干部２７４９人，日平均８人之多。似这样的力度，难道还小吗?近年来，各级各部门以反腐败名义进行的各种监督检查难以计数，但诸多同样的问题依然屡禁不止、反复发生。凡此种种表明，腐败问题并非单纯的监督检查力度不够。

　　那么，造成腐败案件仍然高发多发的原因究竟在哪里?我认为最源头的问题是：行政管理权力过于集中。权力过于集中既扩展了滋生腐败的空间，又弱化了监督机制的效能，从而使不正之风虽然被屡屡治理、腐败分子被大批惩处，而腐败问题仍不断大量滋生，蔓延不绝。

　　腐败是公共权力的滥用。公共权力的本质属性决定了它天生就为行使公共权力的人准备了三个滋生腐败的空间：(１)自主决定的空间；(２)制造稀缺资源的空间；(３)拖延办事时效的空间。行政管理权过于集中，使这三个空间始终顽强地呈扩张趋势，而我们当前问题的症结，恰恰就在这里：一是不仅各级党委政府管了许多不该管的事，而且无论工厂、企业、农村的基层组织，都事无巨细，大包大揽。二是对权力缺乏明确有效的法律限制，每个行使公共权力的人，在他所分管的那块天地里，其权力在事实上都几乎至高无上。三是各级各部门一把手责任无限，因而有些权力虽无赋予，也被迫去据有，从而造成事实上的无限权力。

　　再说监督，按其本质属性，监督必须具备两个基本要件，一是异体监督组织，二是具备能足以制衡被监督主体的权力。循此思路看我们当前的监督机制，便会发现其中一些明显缺陷，即：职能监督缺乏独立性；群众监督缺乏操作性；舆论监督缺乏自主性；重视对人的监督而忽视对权力本身的监控。而事实表明，单纯对人的监督力度越大，权力垄断的张力便越强。部门权力扩大化，部门之间政策“打架”现象，就足以说明这一点。

　　由上可见，解决行政管理权过于集中问题，清除产生腐败的基本条件，减少引发腐败的制度漏洞和培植腐败心理的环境因素应当成为今后反腐败斗争的重要指导思想。实践已经证明，通过体制和机制改革，清除引发腐败的基本条件、降低公务人员腐败的可能性，而不是一味强化事后惩治是一种值得研究的思路。“官倒”问题、领导干部家用电话问题的解决，都是成功的范例，而“几十个文件没管住一张嘴”、三令五申没制止住公费旅游，亦是反面的例证。

　　二、改革行政管理体制，“简化”政府管理职能

　　既然腐败是公共权力的滥用，那么最彻底、也最简单的解决问题办法就是精简、分割公共权力。这实质上就是对一些部门及个人既得权力的剥夺，因而不从体制上进行改革便很难有其效。

　　反腐败体制的建立，要先易后难，循序渐进。

　　１.“疏散”行政管理权。应按照市场经济的要求，在对政府职能进行认真梳理的基础上，从以下三个方面“疏散”行政管理权。权力涉及的范围越小，腐败产生的几率就越低。

　　 (１)取消一部分管理权力。在计划经济体制下，政府管了许多不该自己管的事，而在这方面滋生腐败的几率，往往比其它方面要大得多。例如，对开办企业或继续经营所作的种种规定，对学生择校所作的种种限制，对人才流动所附加的种种条件等，几乎都成了“专门为政府官员生产贿赂的机器”。因此，取消那些容易产生腐败而现在看来确实没有多少实际意义的管理，对于反腐败，实在比任何办法都来得干脆和彻底。

　　(２)市场化一部分政府职能。凡是能用市场机制达到目标的事，则让位于市场。如某些审批事项，某些非关国计民生大局的种植养殖计划、政府补贴的信贷、资金的发放、大型基础设施的投资与建设、大宗设备的购置等，借助市场手段肯定比行政命令和行政控制更为有效，同时也减少了腐败滋生的空间。

　　(３)私有化一部分服务项目。目前政府所管的许多服务性事项，虽花费精力不少，但多数管不了也没管好。既成了政府财政难以填满的黑洞，又成了滋生腐败的温床。如城市卫生管理，各级政府及其部门的宾馆、以“办事处”名义设在上级机关所在地的招待所、长期闲置的文化体育设施，以及公务用车、招待等职务消费，类似这些事项，予以私有化管理，不仅是可行的，而且无论从节约、效率还是清除腐败滋生条件方面看，无疑利大于弊。

　　２.简化办事程序。目前的行政管理，甚至包括组织人事管理，都存在程序复杂化和不公开性问题，因而造成办事环节过多。这里面并不全是事情本身的需要，恰恰是机构庞大、人浮于事结出的恶果。事实已反复证明，复杂的、冗繁的、不公开的管理链愈长，产生腐败的环节和机会便愈多。因此，简化现行的管理程序，确实是清除腐败滋生条件的一项非常管用的方案。简化的路子有两条，一是按照“最必要原则”减去那些不是最必要的办事环节；二是实行一个部门一个窗口对外限时办事制度。

　　在上述“减权”、“分权”的基础上，再去进行行政管理机构的精简、重构，进行管理手段的调整、创新，无疑会容易许多。过去历次机构精简之后无不很快出现新的更大膨胀，一个根本原因是没有首先把“权”分流出去，把“事”减少下来。

　　三、改革监督体制，“提升”监督主体地位

　　我国目前的职能监督主体是各级纪检委，包括合署的监察机关，而纪检委是同级党委领导下的机构，监察机关是同级政府的一个部门，派驻组织实质上仅仅徒有“派驻”其名，以这样一种体制对同级进行监督，正如有人所说，吃着人家的饭又要去砸人家的锅，怎能下得了手?实践证明也是乏力的。

　　解决问题的办法，就是“提升”其地位。“提升”，有纵横两个方面。在纵向上，可将省及省以下纪检监察部门由目前的双重管理改为直属中央纪委、监察部按系统管理，领导干部由直管机关直接任命，工作按系统直接对中央负责，同时收回派驻机构由各级纪检、监察机关统一管理使用。这样的好处是便于对各级各部门一把手进行监督，便于对腐败形成更有力的威慑，并可避免各级另派巡视组而造成新的机构重叠和膨胀。在横向上，可授权纪检委对同级各监督部门、反腐败职能部门实施统一组织，把党内的纪律检查、行政的执法监察、经济的审计监督、媒体的舆论监督以及司法的法律监督组织成有机整体，形成监督合力，以减少目前反腐败监督工作中的不协调现象。

　　同时，群众监督、舆论监督的地位与通道问题也应得到法律的定位与规范。

　　监督体制改革的目标，应确定在能够建立起对公务人员的个人财产及消费状况实施监督的有效机制上，这主要是因为任何腐败的最终目的都是个人财产的非正常积累和生活上的奢侈无度。为此，还应当尽快制定廉政监督方面的实体法和程序法，依法对公务人员固定财产、收入来源、消费趋向进行程序化监督，以代替目前随机性的充满形式主义的各种检查。

　　四、改革财政管理体制，实行“双灶吃饭”

　　我国现行的财政管理体制是“分灶吃饭”，其优越性是减轻了中央财政的压力，调动了各级努力增加财政收入的积极性。但同时带来的弊端也是显而易见的，这就是加大了地方财政的压力，基层工作机构所需的正常经费及公务员、教师等的工资难以保证，从而不断诱发各种不正之风，乃至形形色色的化公为私、贪污受贿。行政执法部门乱罚款，司法机关向发案单位转嫁非正当开支，基层政府向企业、农民乱摊派、乱收费等问题屡禁难止，无不与此有关。这种状况，愈是经济欠发达地区愈加严重。

　　因此，应当改目前财政体制的“分灶吃饭”为“双灶吃饭”，即将一部分原来“吃地方小灶”的国家公务员，如各级公检法、司法劳改、纪检监察等部门的国家公务人员变为“吃国家大灶”，同时对这些部门的工作经费由国家给予保证，不允许各级财政从他们上缴的收费款、罚没款中给予任何形式的回扣和返还。这样，一可在较大程度上减少地方财政的压力，使之难有借口私自出台乱收费政策。二可根除执法部门乱收费、乱罚款的动机，减少滋生腐败的空间。

　　这一改革，无疑会增加国家的财政负担，但只要在财政政策上稍作调整并不难做到，因为事实上国家多年来都从未间断地给予经济欠发达省区及一些系统每年数量不等的财政补贴，更何况建国后很长一段时间国家就是这样做的。如能这样，可望使企业负担过重、农民负担过重问题得到较好解决，同时，也必将在控制公务人员腐败动机、稳定基层政权等方面取得明显效果。