近几年来，我们宝鸡市纪委监察局围绕中心工作，充分发挥监督职能，在党政领导干部的监督方面，着力抓了“以督促领导干部自觉执行廉洁自律规定为核心，开展预防性监督”、“
以查办违法违纪案件为重点，对党政领导干部进行惩戒性监督”、“围绕群众反映强烈的热
点问题，对党政领导干部的从政行为开展专项检查监督”、“以党风廉政建设责任制为依托
，加大对领导干部的责任追究”以及“把监督关口前移，实施源头治理”等项工作，收到一
定的实效。但从反腐败斗争揭露出来的问题看，1998年以来，全市查处的经济类案件、失职渎职案件呈递增趋势，违法违纪现象在一些行业、单位治理查处力度不够，对领导干部监督的覆盖面不够，层次不深，具体表现有以下几个方面：
一是受法规措施制约，监督难以深入到位。首先，预防性监督在指导思想上重自律而轻他律，从规定要求上重正面倡导而轻反面惩戒，导致在实际中只能履行形式而很难查验效果。比
如，1999年以来，全市仅有54名科级以上领导干部对接受的25万元礼品、礼金进行了登记
，这与实际差距较大。对那些不报告、不登记的，目前还没有更好的办法进行监督及查处。
二是对于群众反映的热点问题的监督，在法规上重对事轻对人，使纠风、执法监察工作难以深入，追究的力度不大。三是从源头上治理与监督刚刚起步，缺乏法规和措施的保障，在一些方面还没有落到实处。比如，对行政审批权力的监督，由于政务公开程度不高，各项管理监督措施跟不上而不够规范。一些党政领导干部从地方和部门利益出发，对涉及行政审批的事项不愿意纳入政务大厅，以种种借口抵触，政务大厅应有作用得不到发挥。目前，现行行政审批制度与市场经济和廉政建设的要求格格不入。行政审批项目多，程序环节多，收费多，效率低下，难以监督，在一些方面不但没有规范市场秩序，反而滋生了腐败。据初步调查，全市现有各类行政审批多达500-600项，外商投资企业要完成企业注册，需要盖17-24个公章。而审批仍沿用“串联式”的审批办法，等客上门。客商、企业要办理审批手续，必须挨家挨户逐个进行。正常情况下要拿到一个工商执照，办完前置审批证件需2-3月；完成建设工程准予施工，快也得1-2月，办理土地占用审批，属市上审批项目也需1-2月，属省上审批最快需要半年。庞大的审批体系，繁琐的行业审批，较长的审批周期与法规制度、监督机制不健全结合一起，决定了每个审批人都具有较大的自由裁量权，每一个审批环节都可能左右审批全局，从而使一些客商、企业为了加快报批进度，采取“特殊公关”的手法疏通环节，这就滋生了许多腐败现象。同时，由于大量的行政审批都实行收费，一些行业、部门受利益驱动，借机扩展审批环节，拓宽收费范围，增加收费项目，争抢收费权力，使得一些行政服务成为行政“关卡”，个别“实权人物”以执法之名行腐败之实，行政审批成为滋生不正之风和腐败的温床。
二是思路方法滞后，监督重心错位。当前，对党政领导干部的监督量大面广，仅纪检监察机关的专项监督就达40多项，以其现有力量抓不胜抓。近年来反复抓了清车、清话、清理购物
券、清房等具体问题的监督，而对事关全局的重大事项如重点建设工程项目的监管，重视程度不够，投入力量不足，方式方法欠妥，使监督的重心错位。目前，对重点建设工程的监管，仅停留在每年一次的普遍检查上，对项目资金执行情况的监督，实行项目主管部门牵头，监察机关配合，这种“谁主管，谁监督”的格局，存在诸多漏洞和问题：一是交通、城建、水利、农林等行业的一些重点工程项目，仍然没有公开招投标或有意规避招标，致使工程项目严重超预算。市城建局今年承担的8个重点建设项目，有7个没有实行公开招投标。农业基础设施建设项目的招投标制、法人负责制、合同制、工程监理制、项目质量终身制不健全不落实。二是一些项目立项审批不严格，边设计边施工的“胡子工程”，为套取资金的“钓鱼工程”为数不少。三是资金管理使用不规范，县以下财政向建设项目拨付较慢，有的债券项目资金在财政有滞留，也有被拉用、甚至挪用的。有的重点工程建设在资金尚未落实的情况下，仓促开工，强迫施工单位垫资，并作为签订合同的条件，严重违反了《招标法》有关规定。千河柿沟大桥工程招标价375万元，施工单位就得垫付100多万元。四是对重点工程项目监管不力，一些建设单位在完成招投标后，随意更改概算、扩大投资、延误工期的现象时有发生。颐和酒店在招投标时的概算为3000万元，到竣工时已扩大到近6000万元，还向施工企业索取小汽车一部，手机3部，BP机12部。据调查，对重大项目投资决策，一些项目主管部门不召开党组会，以行政办公会代替党组会，不让纪检组长参与。纪检组对单位管理的建设项目和资金使用执行情况基本上是没参与，不知情，更谈不上监督。这些问题，反映出当前对重点建设工程的监督存在严重缺陷。如果听任这些问题继续存在并发展，会带来严重的后果，既影响大开发的顺利进行，也会毁掉一批干部，必须引起各级的高度重视。
三是受体制、机制局限，对“一把手”监督乏力。各级党政“一把手”是班子的“主帅”，在领导班子和全局工作中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任。对其监督十分必要。目前，对“一把手”的监督总的来说是迟钝乏力，“一把手”成为上管不着、下管不了的监督“死角”。现行领导体制对许多事情都要“一把手”负总责，由“一把手”拍板，把“
一把手”推到权力的顶峰，对其不好监督；有的由于“一把手”独断专行，加之单位的人事 权、财务权等集于一身，对其难以监督；在班子内部，由于民主与集中的分寸比较难把握，副职监督有畏难情绪，即使监督，效果也较差。发生在我市的李增邕案件就很典型，李在任市财政局局长期间，要把履行政府职能的“国债办”及业务委托给无“经营金融许可证”的市财政证券公司，财政局班子研究时，各位副局长都不同意，李增邕撇开大家的意见，力主按自己的意图办，最终酿成巨大的损失。至于外部监督，群众对领导一般都不了解，雾里看花，很难监督在点子上；上级监督最有力，但往往不知情，难以监督。目前，提倡对领导工作圈、生活圈、社交圈监督，特别是生活圈、社交圈的监督很难落实到位。
四是党内监督机制不够健全。当前，党内自上而下虽建立起一套监督制约机制，但不完善。按党章规定，各级纪委是党内监督的专门机关，按照党规党纪行使监督权。在实际工作中，上下纪委职责衔接不到位，上级纪委信赖下级纪委监督同级党委成员，削弱了监督力度。基层党组织内部同样存在这样的问题，一些部门负责人把监督工作提不到党委的重要议事日程
，在重大事项的决策上，不请纪检组长参与，使其监督职能无法发挥，有的纪检组形同虚设。一些党政组织党务、政务不公开，党员职工不知情，监督渠道不畅通，每年一次的民主评议工作也只是凭印象划个票，无从监督。当前，党内监督缺乏规范完备的法规可依，存在过分依赖“以下对上”的弱势监督问题，是导致监督水平不高的主要症结。
五是监督职能发挥不够充分，监督主体间未形成合力。在当前实施西部大开发中，对领导干部在深层次上监督不力，主要原因是各项监督职能发挥不够充分，监督主体间未形成合力。 如人大的权力监督仅实施了对领导干部的述职评议，转办信访举报件。政协民主监督仅对工作以提案建议形式监督。同时，各项监督主体按各自的渠道运行，彼此之间除在个别事项配合外，在整体监督方面缺乏沟通联系及协作配合。监督的整体效能没有发挥出来。
对策与思考
鉴于近年来对领导干部监督的实践和现实存在的问题，在西部大开发中加强和改进对党政领导干部的监督刻不容缓。
第一，要建立起一套管用、有约束力的党内监督制约机制。各级党政领导干部绝大多数都是党员，对他们的监督要立足于党内监督，建立一套真正管用、有约束力的监督制约机制。一
方面，要发扬党内民主，强化班子内部的监督。同时，要实行内部分权，将决策、执行、监
督三权分离开来。“一把手”一般不要直接掌管具体的人财物权力，而应着重管好全盘，监
督班子成员忠实履行职责。另一方面，要强化纪委的监督，改进上级纪委对下级纪委的领导和指导，各级纪委可给其下级派员参与领导工作，纪委建立同人大、政协干部监督联席会制度，每年不定期听取对领导干部问题的反映，强化纪委的监督职权。建议全省结合机构改革，对部门派驻纪检监察组织进行归口管理，促进监督职能的发挥。
第二，要加大对各级“一把手”的监督力度。加强对“一把手”的监督，上级监督是关键。一是要建立对下级“一把手”经常性的教育监督制度。使各级“一把手”增强接受监督的意识，为下级和下属做出表率。二是要建立对下级“一把手”的巡查制度。由纪委、组织部门
联合开展，结合廉洁自律专题民主生活会一并进行，广泛听取同级几套班子成员和各方面的
意见，对反映的问题进行调查核实。三是建立对“一把手”的重要提议实行表决制。在坚持
分权制约的同时，要对“一把手”的重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额度
资金使用等事项，实行无记名投票表决，防止个人专断。四是实行“一把手”个人家庭财产
申报制和离任审计制。即要求县处级以上“一把手”每年对收入情况进行申报登记，届满和
离任之时，对其财产状况进行审计，监督其个人及家庭财产增长情况。要完善有关政策、规
定和配套措施，增强可操作性。另外，要认真贯彻落实中纪委、中组部《通知》精神，“凡 属地方和部门主要领导干部的提拔任用，党的组织部门在提请党委(党组)讨论决定前应征求
同级纪委(纪检组)意见。”
第三，加强对重点建设工程项目和资金的监督，规范领导干部的行为。加强对重点建设工程项目和资金的监督，是西部大开发中对领导干部监督的重要途径。要建立以监察机关为主体
，执法监察为手段，计划、财政、审计、规范等部门共同参与的重点建设工程项目监管体系，在条件成熟的情况下，设立综合执法监督局，切实加强监督检查。一是实行重点工程建设项目向纪检监察机关报送备案制度。凡政府投资和国有企业、国家控股企业、集体企业及其它公有制单位投资在30万元以上的重点工程建设，按分级管辖的原则，分别报送备案。对违反规定的，要按照有关规定予以追究。二是积极开展重点建设工程项目执法监察。在执法监察中，各级监察机关要有效地承担牵头责任，组织有关方面加强对工程建设的全程监管，尤其要对资金使用的监管，定期开展对重点建设工程资金管理使用情况进行检查，坚决制止挪用、挤占、长期滞留、胡支乱花建设资金的问题，发现问题及时纠正。三是严肃查处重点工程建设中的违法违纪问题。要从工程承发包、工程结算等主要环节中入手，深挖案件线索。对领导干部打招呼、批条子的问题深挖细究，对发生严重质量事故的问题一查到底，严肃查处从中牟利、收受贿赂的案件，并追究领导责任。
第四，加强对行政审批事项的监督，规范权力运作。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，是加强对党政领导干部监督的又一重要方式。一是要以机构改革为契机，全面清理各
级政府及其所属部门的行政审批项目，砍掉计划经济残余的和部门自行订立的职能，确保减少的比例不能低于40%。二是全面实行政务公开。审定后继续保留的审批项目，对审批权进行分解、监控，规范程序，简化手续，并全面实行政务公开。各级政府都要建立政务大厅，实行“一厅式”办公，“一条龙”服务。三是改变缴费方式，实行一张支票管到底。对各种审批性收费，由政务大厅代办协调，发布收费核算信息，会计核算中心集中办理。一张支票交费，划块分类记账，财政专户存放。
