巴基斯坦 萨里姆·阿克塔尔

　　 （内容提要： 第二次世界大战以后，国家管理的重点转变为人权与法治，从而导致了新机构的产生和官僚势力的膨胀。为保护公民的利益，需要有一个独立于国家机器之外的机构，由此便产生了监察专员机构。监察专员机制是保护人权的，应该独立于被其监督的政府机构之外。监察专员的任务是提高政府工作的透明度，减少施政弊端。监察专员不是政府管理部门的敌手，而是帮助它们消除和减少弊政的诊断师。监察专员可以提出制度改革的建议，是提高政府生存能力和施政透明度所必不可少的。公民监督机制正在被世界各国所采用，甚至还写进了某些国际协定。其目的就是要对各国的施政情况进行监督。它鼓励民主进程和股东参与。如果人们能够意识到这一机制的意义，如果能够像巴基斯坦联邦税务监察专员署那样保证这种机制得到以法实施，其成功是有把握的。为了增强这种机制的生命力，各国还应制定类似的法律。）

　　 第二次世界大战之后，治理国家的手段和方法已经发生了巨大的变化。除了民主的呼声仍在继续增长之外，治国的重点已经放在法治、人权与福利上。这便导致了政府管理范围的扩大和新机构的诞生，从而也使官僚政治的影响和势力扩大到了令人担心的程度，以至于不得不在政府行为和公民权利之间寻求某种平衡。在这种形势下，需要多一些的措施去保护公民免受因政府和行政管理部门的错误施政和滥用职权而给他们带来的伤害。尽管已有各级法庭和行政管理部门之类的国家机器，但考虑到各种忧患、苦难、委屈和冤情的实际存在，现有的这些国家机器看来还远远不够。因此，为了向公民提供更多的保护，一种辅助机构便应运而生。这种辅助机构不是别的，就是“监察专员”。“在法治社会里，在人的基本权利和尊严受到尊重的社会里，监察专员机制是必不可少的制度之一。监察专员机制是保护人权的补救措施之一”。

　　 肩负如此重大的监督官僚主义重任的监察专员必须是独立的，必须做到公平和公正，必须采用可靠的工作程序，保持高度的可信度，使投诉人易与接触，必须确保自己提出的建议或劝告能够被接受和采纳。监察专员必须独立于他所监督或审查的组织机构之外。担任监察专员的人必须是诚实可靠、无懈可击的优秀人才，必须具有广泛的知识和丰富的经验，必须通晓法律原则，具有驾驭复杂局面的能力，并且由于自己的公平与公正而受到不同方面的广泛尊重。根据美国律师协会的说法，“监察专员是为公民服务的专业而又公平的代理人，他不需要投诉者出钱，不拖延时间，没有被对手起诉的那种紧张心情，不需要辩护律师，也不需要高层人物介入”。 监察专员的目标就是要保护人们的权利，提高政府施政和执法的能力、效率和公正性。

　　 监察专员机制可以提高责任的透明度，减少个案的麻烦。但要根除引发投诉、不满和公众抗议的施政弊端，他还需要提出制度改革的建议。一种制度的建立应该是负责任的，否则它就会成为滋生腐败和滥用职权现象的温床。从这一角度讲，凡是实行了制度改革、改进和变革的地方，国家的治理应会取得成功。但官僚主义总是想维持现状，对任何制度改进和改革不仅仅是怨恨，而且还极力反对。理由很简单，因为官僚主义者热衷于“控制权力，极力逃避责任，最后保留的必然是易受腐败侵蚀的制度”。

　　 官僚主义的势力是很强大的，但我们也应该使官僚主义者们认识到，监察专员不是他们的敌人，而是监督弊政和失职、渎职现象的外部力量。政府官员们总是很没有底气地认为，而且还想让别人相信这些弊政和失职、渎职现象是正当的、合理的和合法的。作为一种外部力量，监察专员是从投诉者的角度根据调查结果客观地考虑这些弊政现象的。他的第一步工作是要查明问题和违法行为的真相，然后再就减少或消除这些问题的步骤提出建议，从而使制度的改善有利于人民大众。在这一过程中无疑也要为当事人排忧解难。那么矛盾和冲突又出在哪里呢？不是有许多监督工作增强了政府的执政能力，提高了制度的负责性和透明度吗？但实际情况仍然是改革总是有人反对。历史可以见证：热心于变革和制度改革的预言家和改革家们大都树敌不少，面临强烈的反对。政府及其官僚主义者们必须认识到，由监察专员实施的公民监督可以在他们与民众抗议之间起到缓冲作用。监察专员是连通新建大路的桥梁，他可以为解决民众对弊政和滥用职权问题的抱怨提供铺垫。

　　 监察专员的作用不是对抗，不是敌对，不是破坏，也不是捣乱。消灭或彻底改变社会制度和国家机器并不是他的目的。他不仅仅是诊断和检查国家机器的检修工，而且还可以查明国家机器的毛病、缺陷、内在问题及玩忽职守等问题原因所在，并提出治疗方案。而这些问题相当一段时间之内一直在没有引起注意的情况下发展着，并腐蚀着国家制度，使其在腐败和失职面前变得破败不堪，无能为力，推动民心。这种干预可以带来清政廉明的国家制度的发展与进步，这一点是绝对不应该怀疑和误解的。只要行政管理人员随时准备重新塑造自己，并根据随时产生的最新社会需求和社会呼声调整自我，政府的职能就会得到改善。

　　 公民监督机制正在全世界发展着，为全世界所接受着，并得到国际社会的支持。欧盟监察专员的出现就是一个活生生的例子。他现在正与欧盟各成员国的监察专员们肩并肩地工作着。国际协定和国际公约为在没有争议和不和的情况下监督协定或公约的履行而引进和采用监察专员机制的例子也是有的。根据实际情况以及弊政问题和争端的性质，公民监督机制有时也可以作为行政裁决的手段。公民监督机制可以为民众和股东提供参与行政体制改革事务和纠正冤假错案的机会。因此，公民监督机制已成为建立透明、负责任的体制与社会的民主进程的一部分。根据我的经验，要想使监督机制获得成功并取得预期的效果，应该注意两个重点：（1）提高人们对这种制度的意识性；（2）确保建议被采纳。如果提出的建议能够被政府机构完全采纳和执行，公民监督机制就会是成功和有效的。就我这方面的工作而言，法律已经规定税务官员要执行联邦税务监察专员的建议。各国都应该制定类似的法律。据我观察，税务官员在税收问题上对投诉者的报复是实行监察专员制度的一个巨大障碍。这个问题在国际带有普遍性，人们也已经提出了一些禁止打击报复，保护投诉人和证人的建议。要在大部分亚洲国家实现文明执政和文明征税，需要有相应的立法去保证监察专员所从事的公民监督工作，使其即有效又有力。 对于监察专员所从事的公民监督工作也有人提出了一些不同看法。他们认为，既然已有法院根据司法程序对政府机构的行为进行审查，那就没有必要再去搞这种监察专员机制。如果就事论事，这样说也是可以的，然而实践经验已经证明，尽管法院的司法审查是有效的，而且可以根据法律解除公众的忧患，但从制度和机制改革的角度看，通过法院解决问题可能不会那么有效。另外，从亚洲地区的实际情况来看，到法院去解决问题是要花费大量的资金和时间的。遇事就去敲法院的大门可不是一般平民百姓所能做到的事情。

　　 在巴基斯坦，监察专员享有特殊的地位，因为法律规定监察专员可以通过抚慰和调解处理争端，并通过非正式的争端解决程序处理冤假错案。在处理许多税务案件的过程中，我都成功地采用了这种做法，取得了良好的效果，而且没有浪费任何时间和金钱。

　　 现在我来介绍一下巴基斯坦的经验。巴基斯坦建立监察专员制度已有20多年。 这种制度的健全程度已经可以与发达国家相比。除了联邦监察专员和省监察专员之外，重要的政府部门，如税务部门等，也都设有监察专员。在银行与保险机构设监察专员的事宜正在操作之中。为监督税务人员的弊政行为，巴基斯坦于2000年8月设立了联邦税务监察专员。在一年半的时间内，监察专员共收到投诉2120件，其中1705件已经结案，80%的问题已经得到的纠正落实，包括提出体制改革，完善和改进过时的税收信用和负责制度，培训税收管理人员，举报弊政、腐败和执法过度现象等方面的建议。在我所管的监察专员工作中，我们所提出的建议有87%都得到落实。对一个小小的公民监督机构来说，这是值得骄傲的事情。除此之外，对大部分政府部门拥有监督权联邦监察专员和各省监察专员处理公民冤案的工作也是非常出色的。没有他们的努力，许多人还不知何年何月才能重见光明。我们对巴基斯坦监察专员的工作感到骄傲。

　　 我想借此机会建议本协会采取措施，加强监察专员制度的专业化建设和协会成员间的协调与合作。成立一个委员会负责以下工作：

　　 (i) 起草政府行为准则。

　　 (ii) 起草监察专员道德规范。

　　 (iii) 起草公民权利宪章。

　　 (iv) 起草监察专员标准法。

　　

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