印度 费伊扎努丁

　　 （内容提要：近年来，监察专员制度作为一种有效的缓解人民不满的机制，得到人们广泛的认可。印度所处的情况是，除了公民的不满情绪之外，自从独立之后便在政府部门盛行的腐败之风更成为监察专员们需要对付的当务之急。尽管拥有很大权力的行政改革委员会早在1967年就建议印度任命国家监察专员，但直到35年后的今天，印度国会仍然未能就此通过相应的法律。

　　 印度的一些邦受行政改革委员会报告的启发，通过邦法规的形式，已经在各自的邦建立了监察专员制度。各邦所任命的监察专员被称为邦监察专员。目前，在印度28个完整邦中，仅14个邦存在着监察专员。即使在这些设立监察专员制度的邦中，由于邦法规在设立监察专员制度时所存在的不确定因素，这些邦监察专员们很难充分发挥他们的作用。令人遗憾的是，当地政府在充分发挥监察专员制度的作用方面，无论在政治上还是在行政上都缺乏决心。 然而，在印度的中央邦，邦监察专员在履行职责方面还是能够取得一些进展，被他们送上法庭的，不仅有政府高官，甚至还包括几位邦政府的部长。实际上，在印度目前这种情况下，监察专员所应该做的，不是站在一边充当被动的旁观者，而是要像十字军战士那样去冲锋陷阵。）

　　 尊敬的中华人民共和国副主席胡锦涛先生、尊敬的国际监察专员学会主席伯里安·艾尔伍德爵士、尊敬的中国监察部部长何勇先生，各位代表各自国家出席这次大会的监察专员同行们，其他尊贵的来宾们，女士们，先生们：

　　 首先，请允许我在这里说明，这是我第一次前来中国这个伟大的亚洲国家。我是来自印度中央邦的邦监察专员，在这里，我谨代表印度人民、特别是代表我家乡印度中央邦的人民，对生活在中国这个伟大国家的人民表示亲切的问候和衷心的祝愿。

　　 其次，请允许我在这里对尊敬的亚洲监察专员协会主席先生和主办国邀请我参加第七次亚洲监察专员协会会议，并为我提供就有关“监察专员在改进公共管理方面所发挥的作用”这一主题发言的机会表示感谢。我将简短地就这一主题在印度、特别是在我所代表的印度中央邦的情况向与会的代表们做一下介绍。

　　 总纲

　　 采用有效、公正并且花费较少的方式来缓解人民的不满情绪是政府应该履行的最基本的责任之一。在我们这个世界，有多种办法可以缓解人们的不满，解除人们所蒙受的痛苦。监察专员制度就是一种这样的机制。可以说，自从上个世纪后五十年以来，同其他任何相似的制度相比较，监察专员制度在缓解公民个人对政府的不满情绪、在使命感和在确保政府对人民负责、关心自己的人民方面，以其绝对负责的机制而为人们认可。监察专员所发挥的作用，除了缓解公民个人的不满情绪之外，在改进和改革政府部门的行为准则和办事程序、施政行为和其所制定的行政政策方面越来越具备法律的效力并获得人们广泛的支持。这种制度能够使得政府更加完善、能干和有效地为人民提供更好的服务。

　　 设立这种监察专员办事机构的目的，和现在我们在北京所召开的这次大会的目的是一致的，那就是使那些政治管理领导层对监察专员制度的核心价值有更深的理解，使他们鼓励这种制度的存在，因为这种制度能够使得政府增加责任感，帮助政府部门实行行政改革并通过改革使公共行政体系更加完善。我们组织召开这次会议的另外一个目的，是通过在代表们之间进行的互相合作和相互交流，使得监察专员这一为人民排忧解难的机制变得更加有效，更加准确，从而为进一步加强监察专员制度的网络机制做准备。

　　 众所周知，二战之后，政府部门和公共管理体系经历了巨大的变化。由于人们对民主的期望值变得越来越高，结果，为了使政府对其公民更加负责，人们加强了对政府的制度化监督，国家的功能变得多维化和复杂化。人权观念已经普遍为人们所接受，随之而来的，是各式各样的委员会和调查机制的出现。除了行政法庭负责行政方面的诉讼外，信息自由是有待通过的另一立法。不过，经验表明，在上文所提到的所有机构、委员会和行政投诉部门中，监察专员制度一直以其最负责的机制而最为人们所瞩目，这一点不言自明。随着行政权力的日益膨胀和国会制度已经被证明，几乎完全不适合对当前的行政机构进行质询监督，在这种背景和形势下，监察专员机制以公民保护者的形式存在，并发展成一种更加完善并且更加有效的投诉机制。这一制度被人们认为是对抗政府行政部门腐败和滥用权力等罪恶的十字军。 一些作家将监察专员办公室描绘成一个制度化的公共良心。实际上，监察专员办公室所从事的那些工作，从本质上讲应该是政府部门履行的责任。这些责任就是保证人民生活幸福，确保公民的个人自由及政府管理部门和官方机构应该平等对待所有的公民。

　　 一位优秀监察专员的特点是独立，其获得信息的渠道不应受到任何的干扰。他应该拥有进行调查的权力和只向立法机构或国会等同政府行政部门相制约的机构报告的权力。监察专员办公室应该对那些前来投诉的人们热情相待，面向全体公民。监察专员的任务是负责监督政府部门的官员是否在履行职务方面尽职尽责、这些官员在履行职责时是否能够做到对所有公民一视同仁。

　　 印度的状况

　　 作为一个发展中国家，印度目前所面临的一个最大的难题是公共管理部门日益严重的腐败现象。实际上，自从印度1947年获得独立之后，腐败现象便开始出现。那段时期正是二次世界大战之后。人们的道德观念和价值观念受在很大程度上受到那次战争的影响。在这方面，印度也毫不例外。印度的腐败现象由于国家第一个五年计划的开始实施和政府开支的大幅增加而变得更加复杂。伴随着印度第一个五年计划而来的，是政府的官僚机构迅速膨胀。而印度的发展计划，又完全依靠这种官僚体制来贯彻执行。不幸的是，印度宪法对行政机构所提供的保证，使得这些机构更加不负责任，当时的印度内政部长G·L·南达在1963年12月28日召开的印度各邦首席部长反腐败会议上所作的报告中，十分准确地描绘出当时印度所处的形势。在这里我引用他的这段讲话：

　　 “无论哪种议会式的民主制度，各种发展趋势总是同时出现，像我们印度这种尚处于襁褓时期的民主制度，不可避免地在其发展过程中，面临官僚体制膨胀所带来的挑战。至少在初始阶段，很多政府官员肩上所承担的责任，已经远远超出了他们本身的能力。很多人已经注意到在这种新形势下所显现出来的危险迹象。一些人认为，集权主义是那些在当时出现、并被分别形容为‘新专制主义’、‘成功的官僚主义’或‘管理革命’等现象所带来的不可避免的后果。然而，现在的事实是，从总体上来说，政府在其发展变化过程中仍旧受到来自国会方面的压力，国会的压力来自公众的舆论，国会议员们再将他们所受到的压力转移到政府部长们身上，同样，部长们再将压力转移到他们手下的那些公务员们身上。这时，国会多年来一直沿袭的那种用来对付政府公务员滥用权力行为的质询和申斥的老办法，就其有效性而言，其作用已经大大地降低。”

　　 现在，人们都承认，应该在目前议会民主制度所仍旧实行的老办法之外，再建立一些新的机制，以适当地缓和因政府官员滥用权力给普通人所带来的伤害。应该在这方面进行一些尝试。

　　 实际上，印度政府在注意到腐败现象在蔓延之后，马上便采取了一些相应的措施。第一步是在国会任命了一个由什利·K·桑泽南姆为首的委员会来负责“调查腐败问题并就此提出他们的建议”。根据该委员会所提出的建议，印度于1964年开始引入一套分成三个等级的防范机制。这一机制的最高一级为中央防范委员会，负责调查对中央政府官员和雇员的投诉。邦防范委员会由邦一级的机构任命，第三级为地区防范委员会，设立在各自的地区。然而，这一防范机制实际上只是政府行为的延伸，并不拥有任何法律或法规上的力量。这一组织结构被采用后不久，行政改革委员会又发表了一份报告，但这份报告的主题内容是平息人民的不满，而不是反对腐败。行政改革委员会在这份报告中首次建议，国家监察专员和邦监察专员的任命应具有法定的权威。

　　 目前的现状

　　 尽管行政改革委员会早在1967年就提出了任命国家监察专员和邦监察专员的建议，但在35年之后的今天，印度仍然没有设立国家监察专员制度。不过，受行政改革委员会这份报告的启发，印度的一些邦决定任命自己的邦监察专员。目前在印度全国28个邦中，有14个邦设有监察专员。这14个实行监察专员制度的邦分别有着自己各自的法令和与此相关的不同法规。在我所在的印度中央邦，邦监察专员制度于1982年建立。目前，印度邦监察专员会议正在准备一个雏形法案，目的是准备对印度各邦的监察专员制度进行统一立法。这一雏形法案目前已经被提交给各邦。这一法案要求印度那些尚未建立监察专员制度的邦应该建立这一制度，并要求那些已经建立这一制度的邦根据雏形法案中所提的建议通过新的法令，以确保目前各邦各自实行的相关法令的统一性。不过，目前印度各邦对这一雏形法案所提出的建议的反应并不热烈。

　　 印度公共管理的现状

　　 独立之后，印度政府从殖民者手中所继承的，是殖民结构的公共管理体制，这些年来，这种从英国殖民者手中继承下来的公共管理体制并没有发生什么变化。不仅如此，在这些年中印度政府的官僚体制倒有了长足的发展。最近颁布的印度宪法修正案确保了公众代表在政府的管理方面发挥更加重要的作用。分为三级、被称为“杨奇亚提拉吉”的制度被大多数的邦所引用，但城市自治政府的力量则得到了进一步的加强。不过，这一努力目前尚未取得理想的结果。造成这种情况的原因是政府的不负责任。 腐败情况

　　 公共管理部门缺乏责任感导致腐败现象在所有领域盛行。印度政府在国防合同、建筑合同、批地和官员任命方面所存在的腐败现象已经尽人皆知。这种腐败现象的存在令印度社会的那些正直的人们忧心忡忡，因为这些腐败的官员不仅不能帮助政府发挥其正当的功能，贯彻执行政府所制定的政策，反而对社会构成威胁。这些腐败者的行为令政府大丢面子，社会也处于无序状态。政府高层的腐败则更加危险，因为人们很难将这些占据着高层位置的腐败官员绳之以法，或对他们的腐败行为进行惩罚。正是因为意识到这种腐败所构成的危险，印度最高法院在最近作出的一项裁决中表示，腐败现象是文明社会中一种像毒瘤一样的疾病，如果不能及时发现，将给国家的政体带来极大的危害和严重的后果。这种难以遏制的腐败现象就像一个吞食自己身体的怪物。腐败行为在不断加剧，老百姓对腐败现象虽然深恶痛绝但却无能为力，只能被动地接受现实。这种情况本身就十分危险。人们普遍认为，由于几乎不用为他们的腐败行为承担什么风险，那些腐败者变得更加有恃无恐，继续他们的腐败。这种现象似乎是在使人们相信，腐败行为只不过是一种正常的社会现象。这种情况的危险在于，腐败行为在过一段时间之后竟然再没有人加以注意，而现实的情况是，这种腐败行为正在吞噬着国家的命脉。

　　 邦监察专员的作用

　　 在这种情况下，邦监察专员的作用便变得更加重要了，因为监察专员制度已经成为惟一能够受理人民对那些涉及腐败和滥用权力现象的投诉的法定机构。邦监察专员行使权力的范围包括政府部门和警察部门的高级官员、邦部长及首席部长。在印度的一些邦，邦监察专员甚至拥有自己独立的警察队伍来单独对所负责的腐败案件进行调查。如果他们负责调查的腐败案件查出确凿的证据，邦监察专员可以就此向法庭提出起诉。不过，邦监察专员在履行其权力时所受到的最大限制，是在其经手调查处理的案件正式向法庭提出起诉之前，他们的调查工作总会受到来自相应政府部门的抵制。邦监察专员还被授权就根除腐败及防止不当的行政行为等问题向邦政府提出各种建议。

　　 政府的反应

　　 坦白地讲，大多数情况下，政府部门在反腐败问题上所做出的反应都是在装门面。出现这种情况的原因，主要是无论在政治层面还是在行政上，政府部门在反腐败问题上都缺乏坚强的决心。最近，对腐败的政府官员提供保护，已经成为一些当权者显示自己权势的方式。目前在印度，国家所实行的司法制度实际上对反腐败的职能部门提供不了什么帮助。确切地讲，印度目前实行的整个司法制度和有关腐败问题的法律都亟待进行重新审查。此外，处理腐败案件的整个司法观念也需要进行明显的改进。

　　 监察专员对公共管理的影响

　　 尽管在法规上存在着不确定因素，而且还受到各种限制，但监察专员制度无论在哪里存在并履行职责，都会给公共管理带来意义深远的影响。在这方面，印度中央邦就是一个例子。近年来，监察专员所经手的两个起诉邦政府部长的案件在法庭注册备案。这两个案件都是在邦监察专员的指导下进行调查的。一旦监察专员所调查的腐败案件查获确凿证据，他们将根据法律的规定，要求邦首席部长批准对案件进行起诉。在处理其中一个案件时，邦首席部长接受了邦部长会议的意见，拒绝批准起诉，但在处理另一个案件时，邦首席部长则拒绝了邦部长会议的建议，批准了起诉要求。后一个案件的起诉书被监察专员递交到主管法庭。尽管这场官司现在仍然在进行法律较量，但值得欣慰的是，三名涉案的邦政府部长不仅全部为此丢官，甚至连他们所在政党的党票都保不住。对他们来讲，保不住党票就意味着无法参加邦议会的竞选。

　　 邦监察专员所调查的另一案件，是关于政府部门向一家有影响的报社以相当于白送的价格划拨土地的事。有关部门将一座商业城市中43500平方英尺上好的地皮以仅仅1万美元的价钱划给那家报社，而这块地皮在当时的市场价格是70万美元。根据邦监察专员的调查结论，政府部门收回了这块被划拨给那家报社的地皮。与此同时，这种以如此优惠的方式慷公家之慨的行政行为也在很大的范围内被明令禁止。

　　 以上两个例子表明，尽管受到诸多的限制，监察专员在他们各自相关领域，在改进邦政府公共管理方面仍然可以发挥十分有效的作用。对于监察专员来讲，就目前印度所处的情况而言，他们现在所需要做的，是不应作为一位被动的旁观者站在一边观察，哀叹自己的权力不够，或抱怨政府对自己冷漠，发泄不满是没有用的，他们应该像十字军战士那样去冲锋陷阵。

　　 事实上，所有政府都应该制定并公布其接受对自己行政行为提出投诉的程序，这样一个时代现在已经到来。所有这类针对政府的投诉及公民所表示的不满都应该在政府行政机构内部、在规定的时间内得到妥善和适当的解决。这样做肯定会促使人民确切地了解政府部门作出的那些决定的原因。说到底，我们应该明白这样一个道理，即不论政府这台机器运转得多么顺利，错误和失误总是难免的。正因为这样，建立一个独立的监察部门才显得十分必要，其所发挥的作用不应被低估。而处于这样一个重要位置上的监察专员，由于能够保证政府部门公正及公平地对待其公民，他们在政府管理的改进方面所发挥的作用也是毋庸置疑的。 在结束发言之前，我对东道国以如此慷慨的方式组织并主办这次会议，及东道国在反腐败工作中所做出的努力表示感谢。我对台下的听众、那些尊贵的来宾和监察专员同行们以如此的耐心听我的发言表示由衷的感谢。 再次谢谢大家。

　　

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