日本 广濑俊一郎

　　 （内容提要：日本总务省的行政评议系统由三个不同但相互紧密联系的机构组成：其中，省行政评估局属于国家的行政部门，行政相谈员由受国家委托的公民志愿者担任，行政投诉解决促进委员会由来自非政府部门的专家们所组成。这三个机构紧密配合，共同承担了监察专员制度的全部功能。在这一体制下，监察专员的工作不仅仅是解决公民个人不满的投诉，而且还通过在更广泛意义上的行政改革，即通过对行政运行机制、法律和制度的改进及修正，来积极地解决公民的不满投诉。今后，这种改革作为将发挥更加重要的作用。）

　　

　　 首先，我在这里要向各位介绍一下隶属日本总务省的行政评估局的背景情况。行政评估局的工作是进行政策评估、行政评估、视察并审议对针对日本国家行政部门的不满投诉。因此，这个部门的工作性质同我们今天所召开的这个会议的主题“监察专员在改进公共管理方面所发挥的作用”是一致的。

　　 日本总务省的行政评议系统由三个不同但紧密联系的机构所组成。它们是分别隶属于国家行政部门的公共管理、内务、邮电省的行政评估局，由国家委任的公民志愿者担任的行政相谈员，和由来自非政府部门的专家们所组成的行政投诉解决促进委员会。这三个机构紧密配合，共同承担了监察专员制度所有的功能。

　　 一、行政评估局概况

　　 （1）近来日本政府部门的机构重组

　　 2001年1月，日本开始对中央政府的改革，将原来中央政府的一个办公室（首相办公室）和22个政府省重组成一个办公室和12个省。

　　 作为这次政府结构改革的一部分，日本政府部门引入了一种新的“政策评估系统”，并将具体负责实施这一职能的责任，交给了我们局。“政策评估系统”的具体工作包括对日本政府各部所做出的自我评估报告进行评估，以确保这些部门的工作得到严格和客观的贯彻落实，并对一些政府贯彻政策的效果进行全面评估。这项工作由我们局担任的原因，主要是因为政府各部门自己进行的评估是不全面的。正因如此，我们局机构的名称也由原来的“行政监察局”改为“行政评估局”，以体现部门在职能上的转变。但实际上，我们局原先所承担的行政监察功能并没有发生变化（现在，我们局又被称为“行政评估监察局”）。目前，我们局仍旧继续对政府各省的工作落实情况进行调查，并敦促政府各省部门改进工作，以确保行政管理部门工作的公正性和效率（日本政府政策评估法案已经于2002年4月1日开始生效）。此外，我们局还保持着原先所拥有的在行政管理系统上和行政运行上的评估责任，这正是我今天发言的主题。

　　 （2）行政咨询的法律结构框架

　　 行政咨询是日本总务省的地方行政机构（地方行政评估局和地区行政评估办公室）和全国各地的行政相谈员接受公民对政府行政行为不满投诉的一种方式。这些地方行政评估办公室在接到不满投诉后将充当斡旋者，尽量使这些不满投诉能够得到圆满的解决。 日本总务省在设立时，法律规定该省负责下列投诉：

　　 （1）对个别行政部门负责的事务的不满投诉。对由独立行政机构所负责的事务的不满投诉；公共法人或部分授权法人，中央政府授权事务及财政援助，由地方政府代表中央政府所执行的事务等，本部门负责进行必要的调停。

　　 （2）负责受理与行政相谈员法律相关的事务。

　　 此外，行政审议员法律规定，总务省大臣将委任一位“在社区广受信任、对行政当局的运行模式十分了解，并对其运行有改进愿望的人士”负责下列工作：1、受理人民的不满投诉，并向投诉者提供必要的咨询，同时将所受理的投诉通知总务省（行政评估局）及同投诉有关的行政机构；2、对相关行政机构提出的询问做出解答并将有关行政机构对公民投诉调查的结果通知投诉者。

　　 行政相谈员根据他们本人对所从事的工作的了解，本着改进行政机构运行的目的，有权向大臣陈述他们本人的意见。总务省负责将他们提出的意见递交相关的省或部门，有关部门采纳了他们的很多意见，并根据他们的意见，对相关的行政体系和运行模式进行了相应的调整。

　　 二、三个机构和监察专员在改进公共服务方面的作用

　　 ( 1 ) 公共管理、内务、邮电省行政评估局

　　 在行政评议制度下，公民如对行政机构有不满，可向所在地的行政评估局办公室提出投诉，也可向当地的行政相谈员提出投诉。在接到投诉后，行政相谈员会将所接到的投诉转请当地的行政评估局办事处或相关的行政机构。

　　 在整个日本50个县的政府机构中，都设有总务省行政评估局驻日本各地的办事机构，即地方行政评估局和地区行政评估办公室。 在收到总务省行政评估局设在各地办事处转来的投诉后，这些工作人员（全日本约为200人）将对投诉的背景进行研究，然后对投诉进行实地调查，以对投诉的内容进行核实，如有必要，工作人员还将要求获得相关的材料并要求政府部门对投诉做出解释。如果他们通过调查认为投诉内容确实，他们将以口头或书面形式对投诉进行调停。更详细地说，如果他们认为事情必须加以解决的话，他们将以口头或书面的形式将投诉的内容和他们所提出的改进意见通知有关的行政机构。在很多情况下，只要他们将不满投诉转交给有关的行政机构，一般来讲，事情都会得到满意解决。

　　 当公民的不满投诉涉及到两个或两个以上的政府部门时，公共管理、内务、邮电省的行政评估系统大都采取下通知、进行协调等措施，或利用其遍布日本全国的行政相谈员网络，由地方行政评估局和地区行政评估局来解决投诉。

　　 (2) 行政相谈员 今天，日本全国有超过5000名的行政相谈员，在人们所居住的每一个城镇的政府机构中，至少能够找到一位这样的相谈员。他们受政府委派，在各自地区所划分的行政区里从事这一工作。他们的任期为二年，期满之后可以连任。 在行政相谈员所受理的投诉中，大多数投诉都由他们自己独立处理。通常，处理投诉的方法，是将这些不满投诉通知相关的行政机构，然后由相关的行政机构负责对投诉进行调查核实，并采取相应的改正措施。同样，在对投诉进行调查的过程中，或根据政府服务机构所提供的相关情况，对投诉反映的问题进行印证。他们有时也会发现一些投诉同事实不符。对此，行政相谈员将通过解释对投诉加以解决。 法律规定，“行政相谈员可以向评估局局长陈述他在履行职责过程中所得出的有益于行政运行改进的意见。”（第四条）

　　 这一行政相谈员陈述自己意见的体制现在已经被正式启用。之所以启用这一系统，主要是考虑到行政相谈员在受理公民们的不满投诉时，能够有很多机会接触到人们在行政管理方面要求改进的意见。这些意见有些是居民通过投诉的方式递交的，有些是行政审议员通过与行政机构交换意见，抑或同受理其他地区不满投诉的同行们进行交流时而得出来的。这一体系同其他咨询系统不同，其目的是广泛地反映公众对政府行政管理方面的意见。

　　 行政相谈员向行政评估局所递交的那些针对重要行政问题的意见，将被总务省所重视并负责向有关部门转递。行政评估局将根据这些意见并依照规定的程序，听取政府有关部门的意见，然后通知行政审议员所提意见中所涉及到的政府部门。此后，行政评估局将对此进行跟踪调查，以观察有关部门就行政审议员所提出的意见，究竟采取了何种重要措施进行改进。 行政相谈员所提出的意见在递交到行政评估局后，该部门会对相关政府部门或其附属部门就此所提出的意见，向该行政相谈员做出反馈。

　　 在2000财政年度，日本总务省总部收到81条应该提交总部的意见，该部门所收到的这类意见的数量目前呈逐年上升的趋势（1999年为62件）。政府部门按照行政相谈员所提出的10条 意见中的建议，采取了特别的改进措施。

　　 附带说一下，在2000年，我们这一系统收到的投诉大约为203,000件，在这些收到的投诉中，有60,000件是咨询这一系统的详细情况和投诉程序的。此外还有121,000件的投诉被认为不属于这一系统所处理的范围，有些属于民事纠纷案件。所以，真正涉及到对有关行政当局不满和要求行政当局在施政运行方面进行改进的投诉数量，大约为22,000件。这些投诉涉及到政府的各级行政部门。其中，很多投诉涉及到政府的道路服务部门，如有关道路维修的投诉（3225件）；诸如卫生（1203件）和老人福利（1136件）和国家救济（929件）等社会福利问题（1532件）；这些投诉所涉及的，都是同人民日常生活及公民权利和利益密切相关的事情。 在这些投诉中，有70%的投诉被日本全国各地区的行政相谈员们所受理，并进行了处理，30%的投诉由日本总务省设在日本各行政县首府的办公室所受理，并进行了处理。

　　 （3）行政投诉解决促进委员会

　　今天，由于我们这个社会经济环境迅速变化、政府的行为变得越来越复杂和技术化、人们的需求变得越来越多样化，这种情况使我们对越来越多的不满投诉很难做出迅速的反应。有时，人们会发现，根据现行的法律，无论投诉的一方还是被投诉的行政部门，看上去似乎各有各的道理。还有的时侯，公民投诉所涉及到的问题牵扯到对相关法律的修改，或涉及到某些政府在预算上的问题，这些问题就其性质而言，只有经过全国范围的争论才能拿出解决的办法。为了应付这种情况的发展趋势，行政投诉解决促进委员会在1987年作为省（部）大臣的顾问机构而成立。这一委员会以客观的姿态出现，委员会成员们所提出的意见大都观念自由，不受现行行政管理机制的束缚，而且具有社会公正和平等观念的根基，委员会专家们所提出的意见能够受到部大臣的重视并在解决上述那些棘手的案件中发挥了作用。 通常，这种委员会的中央机构和地方机构每年要召开四次会议。在中央委员会，每次开会要讨论大约一两个新案例和几个不断发展的案例。在2001年财政年度，行政投诉解决促进委员会中央委员会共讨论了四个案例。包括地方委员会讨论的案子在内，当年一共讨论了45个案例。

　　 行政投诉解决促进委员会由七位来自民间各领域的专家所组成，这些专家们主要来自法律和学术圈，有些则从事媒体工作。到2002年3月止，委员会共召开会议57次。开始时，委员会是行政监察局局长的顾问机构，后来为了进一步促进行政审议系统，委员会于1990年4月升级成为管理及协调司主管的顾问机构。 根据该委员会的意见，日本总务省提供调停，敦促各个部门检讨现行的行政体制和其运行程序并采取包括修正相关法律等适当的措施。这些措施成功地修改了一些影响全体人民利益的法律和规定，解决了一些原始不满投诉。

　　 三、结束语

　　 在日本，政府目前正在进行权力下放、对中央行政系统进行大规模的机构重组，在一些领域取消一些规定限制等根本性的行政机构改革，并通过了有关查询中央政府部门信息的相关法律。在推动这一改革的过程中，在公共管理方面的公众利益问题正在增加。另一方面，由于社会经济结构继续在发生巨大的变化，公共管理变得复杂和多样化，现在对行政管理部门的不满投诉，包括诸如要求修改法律和法令、或对现存的预算进行适当的修改等内容。同样，那种令人很难做出判断，因而也很难马上拿出解决方案的投诉的数量，现在正在不断的上升。 为了处理这些问题，监察专员的工作不仅是处理公民的个人不满投诉，还应该通过更加广泛的行政改革，比如对行政运行机制、法律和制度的改进和修正来积极处理这些问题。毫无疑问，这种改革作为“解决不满投诉所采取的积极措施”，将发挥更加重要的作用。

　　

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