尼泊尔 苏里亚·纳特·乌帕德海亚

　　 （内容摘要：尼泊尔早就认识到必须控制公共管理中的腐败和违法行为。尼泊尔统治者对行政机构的腐败现象非常不安，并采取各种措施予以遏制。然而，随着各种经济活动的增加，腐败的规模和程度都加强了。为了应对这一挑战，尼泊尔根据宪法成立了一个机构，它有权对有腐败和不正当行为的官僚和政客等公职人员采取行动。它是对议会负责的独立机构，并扮演监察专员的角色，采取各种措施在尼泊尔确立良好的管理。不过，在公共管理中控制腐败，确立道德和道义标准是一个多方面的问题，没有其他对控制腐败取得进展具有积极影响的机构的支持与协助，单靠一个机构是达不到目的的。此外，解决这些问题也需要媒体和民间团体的积极帮助。首先，问题的核心是有没有政治意愿。掌管政府的人必须承诺他们希望在这个国家建立没有腐败和合乎道德标准的政府机构。要实现这一目标，诸如滥用职权行为调查委员会之类的机构可以发挥重要和关键作用。）

　　 序言：

　　 现代社会的公共管理在向人民提供商品和服务方面发挥着重要作用。在此过程中，公共管理应公正、合理、公平而又毫不拖延地提供商品和服务。任何错误和违法行为都将直接影响和阻碍在建立良好管理方面取得进展。为了同这类错误和违法行为作斗争，现代国家建立了形式不一的监察专员制度。其中，尼泊尔也有一种处理政府官员腐败和不正当行为的宪法机制，包括处理负责操纵国家管理机器的政府官员。这种宪法机制是通过成立滥用职权行为调查委员会而确立的。该委员会具有广泛的权力来调查管理系统出现的腐败和不正当行为事件。滥用职权行为调查委员会成员经宪法委员会推荐，由尼泊尔国王任命，任期6年，他们在行使职权过程中拥有完全自主权。委员会对议会负责，并向国王提交年度报告，国王接下来要求政府在议会对报告进行评估。只有在议会获得三分之二多数的同意才能撤消成员的职务。

　　 滥用职权行为调查委员会被授权发挥两方面的作用：一是发挥调查人员的作用；二是在腐败和不正当行为案中发挥监察专员的作用。作为一个监察机构，滥用职权行为调查委员会监督政府的日常运转，并在发现有违法和不正当行为时提请有关政府官员注意。它可以警告和提醒政府官员，其中包括首相及其内阁成员，也可以建议有关机构对违反法律规定的行为标准的官员采取部门行动。此外，滥用职权行为调查委员会还可以在它认为适当的时候建议对错误采取其他必要行动。为了实现良好管理，它也可以建议政府对法律、政策和程序进行改革。

　　 历史回顾：

　　 即便在1769年沙阿王朝统一尼泊尔之前，尼泊尔就已经有各种标准和作法来遏制公共管理中的腐败及其他不法行为。当时的国王们经常颁布各种命令，告诫官员不要贪赃枉法。在1951年尼泊尔建立民主制度以前，腐败被视为严重犯罪。1854年的《大法典》有确保对腐败进行控制的条款。即使在尼泊尔被寡头政权统治期间，为了保证公平，控制腐败和滥用决策权，在许多情况下都可以对政府官员的决定提出上诉。1953年的《预防腐败法》将零散的法律条款合而为一部法律，并成立一个独立部门控制政府中的腐败。

　　 1957年的《公务员（预防腐败）法》朝着改进与控制尼泊尔公务员腐败有关的法律制度的方向又迈进了一步。根据这部法律，尼泊尔成立了调查腐败犯罪的特警司。腐败犯罪案交由政府任命的特别法官审判。

　　 1960年的《预防腐败法》是一部处理腐败问题的有影响力的实体法。根据这部法律，内政部下属的特警司被授权调查腐败案件。在1978年以前，尼泊尔没有一个独立的宪法机构处理腐败问题。1962年的尼泊尔宪法在1978年进行了第二次修订，修订后的宪法首次决定成立预防滥用职权委员会，负责调查腐败案，甚至作为初审法院对案件进行审判。

　　 现存制度：

　　 在尼泊尔多党民主制度恢复以后，预防滥用职权委员会被取消，根据1990年尼泊尔王国宪法，滥用职权行为调查委员会成立。预防滥用职权委员会与滥用职权行为调查委员会的根本区别是，前者甚至可以法院身份对由它自己调查的案件进行审判。由于1990年尼泊尔王国宪法禁止同一机构既发挥调查作用，又以法院身份行使司法权，最高法院领导的独立机构滥用职权行为上诉法院被赋予了受理上诉的司法权。如今，滥用职权行为调查委员会向上诉法院提起诉讼，而尼泊尔最高法院则审理对上诉法院的诉讼。1991年的《滥用职权行为调查委员会法》和1992年的《滥用职权行为调查委员会条例》生效，以履行宪法条款。

　　 根据《滥用职权行为调查委员会法》，滥用职权行为调查委员会在1996年以前只对由公报宣布的一级或一级以上职位的官员拥有进行调查和采取行动的司法权。但自尼泊尔最高法院1996年作出一项决定以来，滥用职权行为调查委员会的司法管辖权扩大到除宪法规定可以豁免之外的所有官员。 滥用职权行为调查委员会的职能与义务： 尼泊尔宪法第98条规定了滥用职权行为调查委员会的职能与义务如下：

　　 ●对公职人员的腐败或不正当行为进行调查，只有宪法规定可以有这种行为的官员和受《武装部队法》保护的官员例外。

　　 ●告诫有关人员或命令有关机构对这类人采取部门或其他适当行动。

　　 ●把对因腐败而接受调查的官员或其他人的诉讼提交法院。

　　 ●根据宪法依法具有的其他职能、义务、权力以及程序。

　　 ●将自己的职能、义务和权力委托给别的机构。

　　 ●提交年度报告。

　　 腐败的定义：

　　 如果滥用职权行为调查委员会管辖的人员有以下行为，1960年的《预防腐败法》则将此视为腐败：

　　 ●在履行官员义务的过程中谋取合法报酬以外的好处或者鼓励官员给予好处。

　　 ●鼓励或唆使公职人员索取报酬。

　　 ●无偿或以异乎寻常的低价从与他或任何官方交易有关的人士那里获取商品或服务。

　　 ●为了本人得到好处而违反法律或给政府机构造成损害。

　　 ●通过违反招标许可证、通行证、商品经销特许权或其他类似契约中的条件为个人谋取好处，或给政府机构造成损害。

　　 ●准备错误的文件或译文，蓄意让政府机构蒙受损失。

　　 ●泄露审讯文件的秘密。

　　 ●无法无天地进行商业活动。

　　 ●盗用或侵占国家、政府和公共财物。

　　 ●迫使公职人员违反1960年的《预防腐败法》。

　　 除以上诸点之外，错误地利用官方职位、特权或权力谋私；为了得到或保住公职而伪造资历、姓名、年龄或其他个人资料的犯罪行为也归滥用职权行为调查委员会管辖，这就使它的司法管辖权非常广泛。

　　 滥用职权行为调查委员会对这类犯罪案件的成功调查将使法院可以作出处罚裁决。这种调查不仅有助于将贪官污吏送入监狱，而且有助于在社会确立符合道德的行为。它使有犯罪行为的罪犯胆战心惊，这对在公共管理中创造反腐环境有示范效应。

　　 对腐败的调查：

　　 根据任何人提出的指控或者通过任何来源获得的信息，滥用职权行为调查委员会都可以对腐败行为进行调查或讯问。在腐败案中，人们可以很自由地向滥用职权行为调查委员会检举揭发，甚至可以把报纸上刊登的新闻作为最初的信息资料。这种规定鼓励每个人都与腐败作斗争。

　　 在这类信息的基础上，一旦滥用职权行为调查委员会发现有初步理由认定某人犯了法，它就可以进行初步调查。初步调查必须秘密进行。如果发现通过调查收集的资料是有事实依据的，委员会可以要求有关人员予以澄清。根据有关人员的澄清和初步调查结果，可以开始进行全面调查。在调查过程中，滥用职权行为调查委员会可以被指控者可能隐藏或销毁证据，妨碍或对委员会采取的行动造成不利影响为由将其拘留。经过法院的允许，拘留期限可`以延长到6个月。一旦被指控者为委员会所拘留，那么应视其职务在拘留期已经被暂时剥夺。类似地，如果案件已经提交法院审理，那么应视被指控者的职务已被暂时剥夺，直到案件处理完毕。

　　 处罚规定：

　　 根据1960年《预防腐败法》的规定，最多可判腐败分子4到8年徒刑。根据这部法律，如果发现诸如宪法机构成员、国王任命的官员、特殊级别的公共雇员（如各部或行政机构的秘书长和秘书）以及公有公司负责人之类的高级官员有罪，在法律规定的处罚之外还要加判5年徒刑。腐败案中的最低罚款额为5000卢比，最高罚款额相当于被指控者造成的损失额。腐败案中的犯罪严重程度由非法所得或犯罪造成的损失、犯罪分子资历和官方职务决定。

　　 目前，尽管公众反应强烈，但提请法庭审判的案件数量却不是那么多。另外，由滥用职权行为调查委员会经手的案件的成功率也不令人满意，但这种局面似乎正在改观。

　　 公共管理的范畴：

　　 除了立法和法院审判以外，国家的几乎所有职能都由行政部门履行。甚至立法和司法机关的管理工作也是由文职人员完成的。土地管理、税收、法治以及开发活动等是公共管理的基本方面。拥有优质、高效的行政机构是政府成功运转的前提。公共管理涉及所有人的生活，因此，它对所有国民都极为重要。

　　 公共管理存在的问题：

　　 发展中国家的公共管理存在许多问题。目前许多国家的首要问题是改善管理。由于管理机器是由行政机构中的人员操纵的，提高行政机构的能力和责任心是许多国家的政府面临的一大挑战。我们可以把以下诸点视为公共管理中普遍存在的问题。

　　 ●延误决策。

　　 ●否定司法权或冒犯司法权。

　　 ●不履行正当的法律程序。

　　 ●贿赂，贪污。

　　 ●为私利而违反采购程序。

　　 ●滥用处理权。

　　 ●与犯罪分子沆瀣一气。

　　 ●准备欺骗性文件。

　　 ●与偷漏税分子勾结。

　　 ●漠然对待征税和其他税收问题。

　　 ●任人唯亲、偏袒一方、带有偏见。

　　 ●建筑工程质量低劣。

　　 ●为捞好处而增加工程开支。

　　 ●为一己之利而把政府和公共土地登记在自己名下。

　　 尼泊尔的公共管理也为上述腐败行为所困扰。经验证明，滥用职权行为调查委员会经手的大多数案件都与上述问题有关。

　　 不正当行为的定义：

　　 根据1991年的《滥用职权行为调查委员会法》，属滥用职权行为调查委员会司法管辖的人不管是在有意还是在无意情况下采取了以下任何行动都是不正当的。

　　 ●拒绝做职权范围内的事，但却做职权范围以外的事。

　　 ●在决策或发布命令的过程中没有遵守受托程序。

　　 ●为了达到某种目的或目标，违反法律、决定或命令行使自己的权力

　　 ●随意行使处理权。

　　 ●给机关、官员或雇员的工作设置非法障碍，或迫使他们从事违法活动。

　　 ●将自己的责任推卸给其他官员或机构。

　　 ●不按要求履行官方义务。

　　 对这些不正当行为进行调查可以在改进公共管理方面发挥重要作用。推卸责任，拒不履行或违反司法权，违背法律权限，滥用处理权，无视正当的法律程序，非法施压迫使下级官员犯错误是公共管理中存在的一些重要问题。预计控制公共管理中的这些歪风邪气将大大有助于改进管理。 对不正当行为的调查： 受公职人员任何不正当行为影响的人都可以向滥用职权行为调查委员会指控他们。指控不正当行为不像指控腐败行为那么自由。亡者继承人和身体、智力残疾人的管家可携全部有关证据，代表他们提出指控。然而，指控必须在不正当行为发生一年内和指控者知情后的35天内提出。如果指控是通过邮局收到的，还必须对其进行核实。指控要有根据、清楚和有条理。在发现指控有合理的根据后，滥用职权行为调查委员会将要求提供相关档案和文件，并向能够为委员会提供信息的人询问。另外，如果有合理依据说明政府官员有任何不正当行为，滥用职权行为调查委员会将发出通知，要求作出解释。最后，在得到有关人员的解释后，委员会可决定向该官员提出警告，采取部门行动或其他必要行动。

　　 对不正当行为的制裁： 对公职人员的调查权适用于所有文职人员、被任命的官员以及作为这个国家公共管理组成部分的选举产生的公职人员。在尼泊尔，滥用职权行为调查委员会可向受害者提供适当的补偿，也可亲自采取或要求有关机构对有不正当行为的人采取适当行动。在处理不正当行为案件时，滥用职权行为调查委员会不向法院提出上诉，但可命令有关机构采取部门行动或其他适当行动。它的这种权力有助于改进公共管理。然而，在此问题上政府机关和其他机构作出迅速、积极反应也很关键。政府机关和其他机构必须认识到，无视和拒不执行滥用职权行为调查委员会的命令，庇护有不正当行为的官员可能导致公共管理陷入不正常状态。 滥用职权行为调查委员会及其作为监察专员的作用：

　　 监察专员在使政府机构向人民负责方面发挥重要作用。国家的纳税人有权不仅要求更好地利用他们向政府缴纳的税款，而且有权保证他们选举产生的政府以他们期待的方式实施管理。为了监督政府的运作，并在它偏离自己承担的责任时设法使它重入正轨，许多国家都确立了监察专员机制。这样一个机构的主要职能是让人们认识公职人员的违法行为，应对公众的不满，迫使机构或个人正确行事。与许多国家情况不同的是，滥用职权行为调查委员会扮演两种角色：一种是检察官角色 ；另一种是监察专员角色。作为监察专员，它有权教育人民反对政府的违法行为，并建议采取纠正措施。它的报告提交议会，并在议会委员会讨论。1992年的《滥用职权行为调查委员会法》授权滥用职权行为调查委员会采取以下行动：

　　 ●如果委员会发现公职人员滥用自己的职权从事不正当活动，它可向有关人员发出警告，或命令有关机构对有不正当行为的人采取部门行动或其他适当行动。

　　 ●如果委员会发现任何法律、命令、过程、或程序行不通、不理想、或不连贯，它可提出理由建议修改。

　　 ●如果委员会认为政府、机构、或公职人员应注意某个问题或采取必要行动，它可就如何注意和采取何种行动提出措施。

　　 ●如果委员会认为某种制度、政府工作方式或机构有缺陷，它可拿出理由和根据，建议予以纠正并解决由此产生的问题。

　　 事实上，监察专员能否取得成功取决于多种因素，如民众的总体认知水平、政治领导人的支持以及行政机构的道德标准。要使滥用职权行为调查委员会成为一个成功的机构还有许多工作要做。我们可以期待，随着社会的发展以及其他社会标准的提高，滥用职权行为调查委员会的这种作用将为管理道德的确立作出越来越大的贡献。 滥用职权行为调查委员会面临的挑战： 要使滥用职权行为调查委员会成为尼泊尔一个充满活力的成功宪法机构还有许多工作要做。它面临的挑战基本分为两种：一种是仅限于自身的内部挑战，另一种是取决于其他行动的外部挑战。关于第一种挑战，这个机构需要以多种方式提高自己的能力，可能需要在各方面进行改进以提高其综合素质。在这方面已经采取了一些主动行动，而且可以期待进行更多的改进。关于第二种挑战，不仅是滥用职权行为调查委员会，而且别的机构也需要协调与合作。

　　 控制腐败和纠正不正确的管理行为是像尼泊尔这样的国家面临的最大挑战。滥用职权行为调查委员会的经验是，控制腐败和不正确管理行为是一个多方面的问题，因此需要采取多方面的方针。如果不与参与尼泊尔管理的其他机构结成战略或政策联盟，滥用职权行为调查委员会就无法取得大的成功。几乎不可能把所有罪犯都送上法庭接受司法裁决。这个国家发生的一切并不只是滥用职权行为调查委员会的责任，尼泊尔有许多机构和工作人员，国家的许多活动属于他们的职权范围。政府各部、地方自治机关、新闻媒体和民间团体、行使滥用职权行为调查委员会所授权力的机构、最高法院以及上诉法院在这方面都有着非常重要的作用。滥用职权行为调查委员会成功与否取决于这些机构的表现和与它们的关系。要了解参与控制政府内部腐败和违法行为的各机构的作用，见以下说明图：

　　 图例：

　　 结束语： 滥用职权行为调查委员会在改进尼泊尔公共管理方面发挥着关键作用。随着人们期望值的不断提高，近来该机构的重要性加强了。然而，这类机构能否取得成功取决于政府管理者的意愿与支持。没有一位愿意提供支持的政治领导人掌握管理权，任何法律和程序都于事无补。滥用职权行为调查委员会有充分的潜力成为这个国家的一个杰出和有希望的机构，但它需要提高自身能力和得到外界的帮助。它身兼检察官和监察专员两种职能这一特点使它成为一个独特的机构，其特点中的这种潜力需要充分发挥出来。新兴民主国家、处于过渡期的国家、面临消除贫困挑战的国家以及面临内部冲突的国家都在应对以道德和良好方式进行公共管理的挑战。因此我们可以说，诸如滥用职权行为调查委员会之类的机构有效发挥作用如果说不是灵丹妙药的话，也是杜绝公共管理中各种歪风邪气的希望。

文章来源：