印度 什里波·夏尔马
福利国家见证了拥有广泛自由决定权的政府管理机器的发展壮大,它在社会经济秩序中发挥着决定性作用。然而,这种广泛的权力同时也为滥用和误用职权提供了机会与可能性,导致管理不善和腐败盛行。因此,有必要确立适当和有效的机制来实现合理使用管理权、保护公众权利、建立管理程序消除人们对政府管理的不满。一些国家在监察专员制度中找到了答案。
在实施普通法的国家,法院通常通过发布命令对管理行为进行控制。但它只发挥次要作用,不对整个管理体系进行检讨。其次,法院在完全理解一项管理决定的优点方面存在局限性。一些管理行为不属于司法审查范畴。由于想向法院证明其指控的人肩负着寻找证据的负担,法院的程序为政府机器自我保护留下很多空子。在议会制民主国家,立法机关通过在紧急时刻提出问题并进行讨论对管理行为进行控制,它成立议会委员会调查管理失误和腐败,命令政府将问题提交给实施调查的机构。第三,严重腐败的威胁得不到应有的重视,立法机关面临着没有时间研究管理工作中细微方面这一问题。
在此背景下,斯堪的纳维亚国家和新西兰、澳大利亚、英格兰等实施普通法的国家就产生了监察专员概念。人们认为,监察专员制度能更好地消除因管理不善而造成的不满,因为他们能够接触政府部门档案并且不受法院程序的约束。指控方无需证明其指控,无需支付法院费用,也无需聘请律师。由于整个程序是私下进行的,不会因为被曝光而产生负面影响,所以政府也会合作。根据法院的程序,政府处于敌对方,但监察专员却不是这样。他安静而秘密地工作,而政府也有机会不丢面子地纠正自己的错误。监察专员制度让各方都卸下了包袱,而这在法院是实现不了的。它更快、更有效、也可以补救,使政府管理进程更高效和更有人道。监察专员制度不仅有效,也具有预防作用。
由于管理程序缺乏透明度,经济全球化和一些国家的经济高速发展为腐败的产生提供了温床。在印度赢得国家独立之后,政府在社会经济发展中发挥了带头作用,在工业、卫生保健和其他政府活动中注入了大量的投资。由于可以作出各种不同解释的法规太多,导致官僚主义盛行和误用、滥用职权行为严重,使人民的利益受到损害。为了迎接各阶层腐败行为的挑战,印度建立了诸如监察专员办公室、中央警戒委员会、总审计长办公室、邦警戒委员会、中央调查局以及银行监察专员等许多机构。
作为一项联邦政策,印度议会和邦立法机构就刑事司法的管理制定了法律,各邦主要负责管理它们各自的刑事司法体系。
在印度确立监察专员制度的计划是几年前经管理改革委员会建议问世的,议会接着提出监察专员法案,但有待批准。监察专员办公室将由三名成员组成,主席将在曾担任印度首席法官的人士中选举产生,或者由印度最高法院的一名法官担任。其他两名成员应是最高法院法官或高等法院附加法官。管理改革委员会就监察专员人选提出建议,该委员会由印度副总统、总理、内政部长、人民院议长和联邦院领导人组成。监察专员具有充分的独立性,在一个司法委员会进行调查后,可通过特别程序免去他们的职务。监察专员依法享有对有关腐败和滥用职权的指控进行调查的权力,调查对象可以是卸任或在职总理、部长和议员。只能就监察专员的调查结果向最高法院提出上诉。
有些邦也任命监察专员处理公共雇员腐败问题,其中包括首席部长、立法机关成员、部长以及邦所属机构的其他官员。监察专员法出台的目的是确保管理活动的公正性。为了达到这一目的,它授权监察专员对向其提出的指控进行调查。向监察专员提出的诉讼与司法诉讼类似。监察专员法也规定对虚假指控进行惩罚。监察专员一般由退休法官领导,各邦反腐机构在他们的监督下运转。
监察专员制度有明显的缺陷,他们无权纠正各部发布的命令。监察专员的报告提交给议会,议会对报告进行公开辩论。
在议会民主制中,多数党组成政府。有的部长通过滥用官方权力而肥了自己。根据预防腐败法,政府官员如今属于公共雇员。在已经曝光的一些案件中,前总理、部长、现任议员等高级政治官员曾因腐败行为和拥有与个人收入不符的财产而受到刑事指控。
通过监督对位高权重人物的腐败调查,法院系统在净化公共生活方面发挥了非常积极的作用。在两起案件中,最高法院判处前部长作出损害赔偿,因为他们滥用自己的自由支配权为朋友和亲属谋取好处。印度有一个每年对各政府雇员的表现和是否完善进行评估的体系,年度秘密评估报告有记载雇员是否完善的专栏。在这方面被发现不合适的人可能被强迫退休。这些规定意在保持政府的完善,但在确保公共管理的廉洁方面有过系统性失误。
印度的刑事司法体系是由同样是公共雇员的独立司法成员管理的。腐败案由相当于庭审法官的一名特别法官处理,他们有权根据1944年的刑法修正案没收非法所得。
中央政府的主要调查机构中央调查局根据建立特别警察法于1941年成立,负责在第二次世界大战期间调查与战争和供应部进行商业交易时出现的贿赂和腐败案件。随着时间的推移,主要是反腐机构的中央调查局规模扩大了,活动也增加了。
中央调查局是一支精锐之师,它在维护公共生活中的价值观,确保国民经济健康发展方面发挥重要作用。它还是印度国内的指定警察机构,代表国际刑警组织成员国协调调查活动。中央调查局在调查腐败案件的时候在人们心目中留下职业和完善的印象,它可以调查涉及位高权重人士的案件,其中包括总理、部长及其他政府高级官员。国内其他所有调查机构都谋求得到中央调查局的服务,它得到最高法院、高等法院、议会和公众的无比尊敬。几乎每天都有重要案件移交中央调查局,要求其进行调查。它还参与收集有关反腐、经济犯罪和特别犯罪的刑事情报;调查公共雇员的腐败和诈骗案、包括银行诈骗在内的金融诈骗、税收诈骗、毒品、文物及其他违禁品的走私等;调查恐怖主义、绑架、具有全国或国际影响的暗杀等特别犯罪,其中包括有组织犯罪。
中央调查局由相当于印度政府秘书的警官任局长,协助他工作的有特别局长、附加局长以及其他高级官员,工作人员最多时达到7000人。除此之外,还有大约700名法律官员、技术官员、科学家等就法律和技术问题想他们提供建议。
中央调查局局长的固定任期不短于两年,他由一个委员会在高级警官中挑选产生。中央调查局对许多重要案件进行了调查,向法院提出诉讼要求审判,它还有一个独立的诉讼机构向法院提出诉讼。由于具有较高的职业化水平,中央调查局案件的定罪率为67%,大大高于全国平均水平。它在全国都有分支机构,可以在全国范围进行大规模调查。
1988年的预防腐败法涉及索取和接受贿赂、为了个人利益滥用官方权力、公共雇员挪用公款以及竭力谋取各种好处等。这项法律还给公共雇员下了一个非常广泛的定义,使其包括被授权担任公共职务或按要求履行公共义务的人。几乎所有公共官员都是本法所谓的公共雇员。腐败活动的教唆犯也要受到同样严厉的惩罚。
对贿赂的惩罚可以延长到5年,但不能低于6个月。为了个人利益而滥用官方职务的公共雇员可能面临一年到七年的监禁。为公共雇员充当教唆犯的中间人至少要受到6个月的监禁处罚,监禁期限可延长到5年。
调查权包括,对腐败刑事案进行登记造册、实施调查、推动逮捕行动、搜集资料、询问目击者、向法庭提交调查报告以便起诉。根据印度法律,调查权是刑事司法体系的固有权力,无需事先批准。然而,在涉及公共雇员的案件中,要起诉需要部门事先批准。中央调查局的调查范围涵盖所有部和政府部门,其中包括武装部队和警察。较高级别的司法机关有时也把涉及司法官员的腐败案委托中央调查局处理。
同样地,邦政府也为实施反腐败法而设立了反腐败局。它们的组织形式因邦而异。这些机构在各自领域的反腐败问题上履行与中央调查局相似的功能。
印度总审计长办公室是审计政府开支的宪法机构。它是一个独立机构,有足够的宪法保障使其独立履行职能。它的基本职能如下:
1、计政府开支。
2、监督在政府支出方面是否遵守法规,提醒注意浪费开支行为。
总审计长办公室就印度政府和邦政府的帐目起草报告,
其审计报告提交议会两院讨论。总审计长办公室提醒人们注意政府各部门造成损失的各种违规行为,政府根据这些报告采取了一些行动。议会公共帐目委员会也调查各种滥用和违规拨付公共资金行为,并建议对责任者采取适当行动。 中央警戒委员会是根据一个议会委员会的报告于1964年成立的,它由中央警戒委员和另外两位成员领导。中央警戒委员会有权对中央调查委员会进行监督。中央警戒委员会可以对所谓公共雇员行为不端或有腐败行为进行调查或推动进行调查。该委员会还对政府各部门和公共部门的警惕性及反腐工作进行检查与监督。它可要求政府机构作汇报。它还建议对现存规章以及保持政府管理完善的程序进行适当改变。中央警戒委员会按要求就其活动向政府提交报告,报告还由议会两院讨论。它要就不接受某些建议的理由向议会汇报。 中央警戒委员会的委员是根据总理、内政部长和反对党
领导人建议任命的,任期4年,享有不受干扰开展工作的权利。
印度储备银行1955年引入银行监察专员制度,用以消除公众对银行在服务、贷款及其他问题上缺乏效率的不满。银行监察专员接受人们对银行的指控,并设法消除人们的不满。任何心怀不满的人都可以在一年时间内通过书面或口头形式向银行监察专员提出指控。无中生有的指控可不经听证直接否决。监察专员的想法是为公众提供一个可供选择的争端解决机制,以便迅速消除他们的不满,更好地为客户提供服务。这为司法部门节省了宝贵的时间、精力和资源。
在印度政府的许多部门,由其他部门高级官员和公众组成的监督委员会负责马上平息人们的不满。它也监督公共雇员可能出现的滥用和误用官方权力的行为。它还就完善管理的程序提出建议。
事实证明,管理的透明化将政府产生腐败的可能性和程度降低到了最低限度。印度目前正在对信息自由法进行激烈辩论。这部法律将规定透明化,并将腐败的程度降到最低。我们都在期盼通过此项法律,以保证政府管理的廉洁与健康。
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