巴基斯坦 萨希布扎

　　 （内容提要：巴基斯坦作为一个联邦共和国，设有一名联邦监察专员，一名联邦税务监察专员，下属4省除一省外，均设有一名监察专员。我们从改进公共行政角度将这些监察专员的作用 放在一个分析性框架内进行评估，这个分析性框架包括：1、补偿个人因弊政而受到的冤屈；2、通过解释法律法规来帮助完善行政法；3、向有关部门发出关于修改法律法规的专门指示；4、向有关部门提出关于改革行政机构、行政程序和工作方式的建议。通过评估，我们可以得出以下结论：1、监察专员制度对改进公共行政有积极的影响；2、大多数对弊政的申诉（80%）都是针对6个服务机构的。它们在性质上是重复的，都意味着内部监察、监督和控制机制不力，从而导致法规和规定程序不断遭到违背；3、需要在监察专员署中建立一个有效的监察和实施体系，以使在每一案例中提出的建议能在规定的时间范围内得以实施，而不必等到有关民众发出“执行申请”；4、各省级政府应该考虑在每个县政府所在地设立一名省级监察专员；5、西北边境省应该像其他省份一样设立一个省监察专员办公室；6、要对公共行政基调和路线进行大规模改革，首先需要在人事方面实现质变。任人惟贤，通过在职培训不断更新技能，以根据经验评估的表现为基础提拔人才，最大限度地与谋求获得不当利益的“政治程序”所施加的影响和压力隔离开来，以及建立一个足够的补偿体系，要通过这些途径来吸引人才投身公共服务事业，并消除公共行政中的一些重大痼疾，还需要很长的一个过程。这个问题已开始得到认真重视。）

　　 序 言

　　 为便于从良好管理和改进巴基斯坦的公共行政角度理解监察专员制度以及依此建立的机构的运作过程，先简要介绍一下巴基斯坦的政治和行政体系会有所帮助。正是这一体系决定了这些机构的性质及其运作范围。 这份报告讨论的是监察专员的机构设立以及对它们在推动良好管理和改进公共行政方面所起作用的评估。

　　 联邦监察专员署成立、权力和作用

　　 联邦监察专员署的成立

　　1983年，根据总统令，巴基斯坦成立了联邦监察专员署，因为这是联邦立法名单范围之内的事。尽管1973年颁布的《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》中的任何条文均未专门提及联邦监察专员的设立，但它如今已得到宪法的保护，因为决定设立该机构的总统令得到了宪法保护，只有在修宪的情况下才能对其加以修正。

　　 目的

　　上文所提及的总统令规定，联邦监察专员对弊政给个人造成的任何不公加以判断、调查和纠正。弊政的定义如下：

　　“一，具有如下特征的一项决策、程序、建议、疏忽行为或行动：1、与法律法规相冲突的，或与现行的做法或程序相背离的，除非它出于善意，并有令人信服的理由；2、恶意的、武断的，或是无理的、不公正的、偏袒的和强制性的，或是歧视的；3、建立在不相关的基础之上的；4、包含有出于腐败或不恰当的动机而发生的权力的使用、权力的不使用或拒绝使用，如贿赂、贪污渎职、裙带关系、任人惟亲和行政过度；二，在行政过程中或履行职责时出现的大意、疏忽、延迟、无能、低效和不称职。”

　　 任命和撤职

　　联邦监察专员由总统任命，任期4年。他独立于执行官，全巴基斯坦的所有行政部门都被要求协助他工作。为确保监察专员的公正性，在他任期结束后的两年内，他不得出任巴基斯坦政府部门内任何有利可图的官职，也不能被选举成为联邦议会、省议会和任何地方议会的成员，也不得从事任何政治活动。另外，为加强他的独立性，只有总统可以以滥用职权为由将其撤职，或因身体或精神上的原因无力适当履行职责而将其免职。但在这种情况下，监察专员如果认为自己有正当的理由，可以否认任何指控，要求在最高司法委员会举行公开听证会。

　　 机构的定义

　　联邦监察专员可以根据任何受到侵害的个人提起的控诉、总统、国民议会的委托或最高法院和高等法院的动议，对有关机构，或机构的官员或雇员执政不公的指控进行调查。他也可以自行发起调查。这里的机构指的是：

　　“联邦政府下属的部、司、局、委员会或办公室，或由联邦政府控制的合法公司或其他机构，但不包括最高法院、最高司法委员会、联邦伊斯兰教教法法院和高等法院。”

　　 对调查权力的限制

　　不过对联邦监察专员的调查权力也有一定的限制。他无权对以下事件进行调查或提出质询：

　　“1、当他收到有关控诉、委托或动议时，有足够司法能力的巴基斯坦法院、法庭或委员会正在审理的事件；2、与巴基斯坦外交事务有关的事件，或与巴基斯坦同任何外国政府的关系有关的事件；3、与巴基斯坦的国防事务有关的事件，或与巴基斯坦的陆、海、空部队有关的事件，或与这些部队有关的法律所涵盖的事件。”

　　 剥夺权限

　　总统被授权将特定事务、公务员或机构排除在1983年签发的《设立联邦监察专员署令》的所有条文所规定的管辖权限和行动范围之外。因此，联邦直辖部落地区，以及与这些地区相关的事务，都被排除在与这一总统令的所有条文规定的权限之外。

　　 进行研究

　　为执行监察专员署的任务，特别是为查清腐败行为和不公正行为的根源，监察专员可以安排进行研究或调查，并可就如何根除这些现象提出采取适当措施的建议。

　　 结果和建议

　　如果监察专员在对某一案例进行调查的过程中认为，这一案例已可称得上是弊政，他需要将他的结果传达给涉案机构，并采取以下行动：

　　“1、继续调查这一案例；2、对该决策、程序、建议、行动或疏忽行为加以修正或取消；3、对涉案的行动或决策进行更仔细的解释；4、根据适用的相关法律对任何机构的任何公务员采取处罚行动；5、在规定时间内处理完这一事件或案例；6、就其调查结果和建议采取行动，以推动涉案机构在规定时间内改进工作和提高效率；7、采取由监察专员决定的任何其他措施。”

　　 藐视建议

　　涉案机构必须向监察专员通报它就监察专员的建议所采取的行动，如果未能采取符合建议的行动，则须说明理由。但如果该机构未能采取符合监察专员建议的行动，但又没有提出令监察专员满意的理由，这种错误将被视为“藐视建议”，在这种情况下，监察专员可以将案例提交给总统，总统可以根据自己的判断向该机构发出要求执行建议的指示。监察专员也有权建议对被发现有罪或有执政不公行为的个人采取适当的矫正行动或处罚行动，或同时采取两种行动。在这些情况下，涉案机构须在收到采取行动通知的30天内知会监察专员。如果监察专员没有得到知会，他可以在认为有正当理由的情况下将这一案例提交给总统决定采取类似行动。

　　 非正式申诉处理决议

　　联邦监察专员也有权：

　　“在不提供书面备忘录和不摘记任何申诉或发出任何官方通知的情况下，非正式地协调、友好地解决、确定、了结或缓和任何申诉。”

　　 向总统陈述

　　因联邦监察专员的决定或命令而受到侵害的任何个人可以在该决定或命令发布的30天内，向总统作出陈述，总统可以据此通过他认为恰当的命令。

　　 禁止司法干预

　　任何法院或其他权力部门均无权质疑监察专员采取的任何行动的合法性，或发布禁制令，或反对监察专员的任何行动。但宪法第199条所规定的高等法院的书面司法权不时受到援用。

　　 年度报告

　　监察专员需要在第二年的3月31日之前提交关于过去一年的年度报告。

　　 监察专员的权力

　　出于保证监察专员署正常运转的考虑，监察专员在如下事务中拥有与1908年通过的《民法典》赋予民事法庭的同等权力：

　　“1、传唤个人，强制其到场，并检查其宣誓；2、强制提交文件；3、接收经宣誓的书面陈述所提供的证据；4、发出调查证人的授权。”同样，监察专员，或监察专员署里在这方面得到授权的其他成员，都有权在对当事人所涉及的任何申诉进行检查或调查时，进入并搜查任何房屋。他也被赋予与最高法院同样的权力对试图从事以下行为的个人加以惩罚：

　　“1、以任何方式对监察专员的工作加以毁谤、干预、妨碍、危害或阻挠，或违背监察专员的命令；2、中伤监察专员，或采取任何试图使监察专员、监察专员署成员或经监察专员授权的与监察专员署有关的提名人或任何个人陷入被人憎恨、嘲笑或蔑视的境地的行动；3、采取任何试图使监察专员对其正在处理的案件的决定产生偏见的行动；4、采取任何根据其他法律被视为藐视法庭的行动。”

　　 任命监察专员署成员

　　在任命监察专员署成员的问题上，监察专员有权任命顾问、咨议、署员、副手、实习生、专员、专家或各部雇员协助他履行职责，并确定他们的薪酬。这当然要符合国民议会通过的、作为巴基斯坦全国预算一部分的监察专员署的预算规定。监察专员署当前财政年度，即2001年7月至2002年6月的预算为699万卢比，按当前汇率折算为116万美元。

　　根据1860年通过的《巴基斯坦刑法典》第21节的内容，监察专员、监察专员署官员和所有其他成员都是公务员。

　　 设立地区办公室

　　为方便民众，在每个省的省会，如旁遮普省的拉合尔、信德省的卡拉奇、西北边境省的白沙瓦和俾路支省的奎达，都设立了监察专员地区办公室。另外还在一些重要城镇，如信德省的苏库尔、旁遮普省的木尔坦和费萨拉巴德等，设立了办公室。

　　 处理案件的时限

　　向联邦监察专员提出申诉的过程对于申诉人来说是不耗费成本的，监察专员署对申诉案件的处理相当快速，大多数案件都需要在3个月内处理完毕。但需要对法律法规进行解释、并需遵循为处理此类案件特别规定的完整程序的复杂案件，则可能要花一年的时间。处理时间超过一年的案例是很少的。

　　 执行建议

　　监察专员对没有遭到抗述的案件所提出的建议必须在该案件的调查结果和建议报告中所规定的期限内得到执行。尽管其中有一些建议在规定期限内得以执行，但迄今大多数建议都未得到涉案机构的执行，直到有关申诉人向监察专员署提出“执行申请”，随后向涉案机构施加压力要求执行。

　　 省监察专员办公室

　　由于与省级政府部门执政有关的事件以及由此产生的民众受侵害的申诉并不在联邦监察专员的行动范围之内，各省为此设立了各自专门的监察专员办公室。第一个行动的是信德省，它于1991年根据通过的《1991年设立信德省监察专员办公室法》设立了省监察专员办公室。旁遮普省政府也于1996年通过《1996年旁遮普省监察专员办公室条令》加以仿效。2001年，俾路支省政府通过《2001年俾路支省设立监察专员办公室条令》设立了省监察专员办公室。

　　设立省监察专员办公室的基本法律在所有主要内容上都仿效与联邦监察专员有关的联邦法律，只是总统的角色由各省的省长代替。

　　 联邦税务监察专员

　　2000年8月11日，巴基斯坦通过了《2000年设立联邦税务监察专员署条令》，设立了联邦税务监察专员署，对因负责执行税收法规的官员的弊政给个人造成的任何不公加以判断、调查、补偿和纠正。除了其行动范围仅限于税收法规执行过程中的弊政之外，有关法律的其余基本条款与设立联邦监察专员所依据的《1983年第1号总统令》的基本条款大体类似。 评估巴基斯坦监察专员署的作用

　　 联邦监察专员

　　评估联邦监察专员署在改进公共行政方面的作用可以在一系列不同的框架下进行。不过，这里选择的分析框架主要着眼于以下几点：1、对因联邦政府机构的弊政而造成的对个人的侵害的补偿的性质和范围；2、在记录处理有关个人对弊政的申诉的调查结果和建议时通过解释法律法规，为行政法的改进作出的贡献；3、向有关机构发出专门指示，要求修改法律法规以满足对公平和公正的需求；4、向有关机构提出专门建议，要求调整行政架构、程序和工作方式，以满足迅速变化的行政环境的需求。这些建议都是对对象和机构进行专门研究的结果。

　　从第1点考虑，联邦监察专员署取得了显著的成功。从成立之始至2001年12月31日，联邦监察专员署收到的申诉总数为735,791件，其中有407,252件（占55%）在经过初步检查后基于以下原因而被处理：1、不存在弊政问题；2、是“军队”事务，被排除在监察专员的司法权限之外；3、申诉者是匿名的，或使用了假名；4、正在审理之中，因而不在权限之内。在剩下的328,539件（占45%）申诉之中，有246,743件（占75%）得到了补偿，另有63l,029件（占19%）遭到拒绝，从而使得到解决的申诉总数达到309,772件（占94%）。2001年至今尚未解决的申诉为19,286件，占所有申诉（735,791）的2.6%。

　　联邦监察专员署设立至今，平均每一件得到处理的申诉所耗费的公共开支为881卢比，按当前汇率折合14美元。

　　根据所指控的弊政的性质而划分的申诉列表如下：

　　 所指控的弊政　　数量　　百分比

　　 延误　　　　　　68,150　　22%

　　 疏忽　　　　　　37,173　　12%

　　 玩忽职守　　　　12,391　　4%

　　 低效率　　　　　 6,195　　2%

　　 偏袒　　　　　　71,248　　23%

　　 违法行为　　　　 9,293　　3%

　　 腐败动机　　　　 3,098　　1%

　　 暴政　　　　　　12,387　　4%

　　 歧视　　　　　　 6,199　　2%

　　 专断　　　　　　58,857　　19%

　　 其他　　　　　　24,781　　8%

　　至于分析框架的第2点，统计数据尚无法量化。但不言而喻，在相当一部分案例中，联邦监察专员不时进行的对法律法规的解释常被援为先例，他的建议得到有关机构的执行后，民众也因此得到了补偿。分析框架的第3点与之类似，尽管监察专员的许多建议被有关机构接受并加以执行，从而从整体上改善了公共部门机构服务的提供，但无法得到明确的量化数据。不过在附录-I中有一张表，介绍了有关案例。

　　从分析框架的第4点看，也有一系列研究得到了进行，许多与一些公共部门的结构调整、程序优化的建议也被提出以供选择。其中有些建议得到了采纳，并加以实施，从而提高了这些部门提供服务的效率。附录-II是一张介绍这些研究的表。

　　从以上分析可以看出，自设立以来，监察专员的作用主要体现在对个人权益所受侵害的补偿。尽管这是其应起到的作用，但现在如果要使监察专员署在改进公共行政方面发挥最大的作用，就需要对这一分析框架中的其他项目予以更大的重视。

　　 联邦税务监察专员

　　2001年是联邦税务监察专员署设立的第一个完整年头，有1782件申诉在该监察专员署立案，其中1339件，即75%的申诉得到了判决。这些申诉源自与以下税收相关的法律的执行过程：1、收入税，955件；2、关税，168件；3、销售税和中央消费税，112件；4、财产税，14件。另外还有90件申诉不在联邦税务监察专员的权限之内。

　　在处理这些申诉的过程中，联邦税务监察专员确认了以下问题：1、绕过规定的办公程序；2、敷衍的检查；3、记录保存不当；4、对纳税人的申请或质疑反应迟钝或置之不理；5、拖延传达决定或命令；6、拖延发放退款；7、会计体系存在缺陷。

　　 省监察专员

　　至于对各省监察专员办公室作用的评估，它们在处理申诉个案方面的表现列表如下： 机构名　　　　　　　　申诉处理数量 信德省监察专员　　　　63,379 旁遮普省监察专员　　　52,641 俾路支省监察专员　　　　 202 总计　　　　　　　　 116,222

　　与联邦监察专员一样，联邦税务监察专员和省监察专员的首要任务是处理申诉个案。这尽管很重要，但它们也需要通过提出针对引发这些申诉的原因的补救行动建议，以发挥比现在更大规模的补充作用。其中有些原因在听取申诉的过程中就会显露，但还有一些原因需要通过对对象和机构的专门研究才能确认。根据调查结果，监察专员可以提出建议，修改法律法规和程序，或对有关公共部门的组织加构进行改革。

　　 结论

　　 在以下段落中所显示的结论主要是关于联邦监察专员署的。不过由于其他监察专员办公室的章程都是效仿联邦监察专员署的章程而定的，这些结论也可以适用于它们。从此前段落中的分析中，我们可以得出以下结论：

　　 1、巴基斯坦的监察专员制度对改进公共行政有积极的影响，这体现在以下几个方面：（1）迅速补偿公民因弊政所受的侵害，同时申诉人不须耗费成本；（2）通过解释法律法规对行政法的修正作出贡献；（3）向有关机构发出专门指示，要求修改法律法规，以满足对公平和公正的需求；（4）向有关机构提出专门建议，要求改革行政架构、程序和工作方式。

　　 2、巴基斯坦监察专员机构迄今最重要的作用是补偿个人因弊政所受的侵害。在不损害这一作用的基础上，现在需要比以前更加重视对改革行政架构、程序和工作方式的研究，以满足时代的需求，使公共部门在履行职责过程中能提高效率。这尤其适用于以下机构的情况，因为根据联邦监察专员署的统计，对这些机构的申诉占了申诉总数的86%。这些机构包括：水电司，58%；信息技术和电信司，16%；财政司，6%；石油和天然资源司，6%。对这些司里的有关部门的投诉以及所提供的补救措施在性质是重复的，这表明其内部监督和监控机制相当薄弱，这不可避免地导致法规及规定程序不断遭到违背，日积月累而成为弊政。加强这些机制已成为迫切需要。

　　 3、需要采用一种系统化的方法，以有效监督监察专员机构所提出的建议的执行情况，使针对每一件申诉提出的建议能在规定的时间范围内得以执行，而不必等到有关公民提出“执行申请”。

　　 4、由于在地方政府法中有关于设立县监察专员机构的条文，省政府应当考虑在每个县政府所在地设立一个省监察专员机构，但不能损害省监察专员的作用。

　　 5、西北边境省迄今仍未像其他省份一样设立省监察专员办公室，它应该考虑设立。 6、尽管监察专员机构在推动公共行政改进方面起着重要作用，但要大幅度改变公共行政的基调和思路，需要在更广泛得多的领域采取行动。只有在公共部门人员的技术和道德层面形成质变，公共行政才不会继续因其自身固有的重大弱点而给公民造成侵害。任人惟贤，通过在职培训不断更新技能，在根据经验评估的表现的基础上提拔人才，最大限度地与谋求获得不当利益的“政治程序”所施加的压力隔离开来，以及建立一个足够的补偿体系，通过这些途径来吸引人才进入公共服务领域并消除公共行政中的一些重大痼疾，这还需要很长的一个过程。 这个问题已开始得到认真重视。

　　

　　

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