韩国 李运亨

　　 （内容提要：监察专员制度配合以积极的批评和公民的参与，是一种对行政过程进行监督及保持稳定，以确保政府在现代社会中负责地施政的有效措施。 社会监督不仅可以对政府和行政当局的不当的施政行为起到监督和控制作用、它同时还可以加强公民们的参政意识，这种参政意识具有十分重要的民主价值。 社会组织不应当面向政府，也就是说，这些社会组织不应在法律和制度上接受政府的保护。社会监督不应当只是以少数专家或社会精英为中心的活动，而应当是反映整个社会各阶层不同声音的代表，其活动应该地方化。 自从1990年韩国实行全面的民主管理以来，民间的社会组织数量已经增加到3500个之多。不仅如此，这些社会组织的活动范围也呈现出更加的多样化，已经扩展到包括环境、人权、经济公平和反腐败等诸多领域。同样，韩国的监察专员制度由于认识到公民参与及提供合作的重要性，目前正在采取措施，在制度上加强同公民的合作。这些措施包括监察专员定期同社会组织进行会晤，邀请相关的民间团体及个人参加监察专员所进行的现场调查或倾听申诉过程。此外，他们还主动利用公民中的那些志愿者来鼓励更多的公民参与监察专员的工作。目前，韩国政府在全国158个地区设有257名指定的行政管理咨询人员。去年，九名在全社会广受尊敬的人士被任命为名誉监察专员。 监察专员的工作主要是防止行政机构不当施政及捍卫公民所应享有的那些宝贵的权利。同样，公民们自己也应该主动参与监察专员的工作。这样，公民们和监察专员不仅应该对政府的施政行为进行监督，还应该同政府部门合作，使政府制定的那些好政策能够得到贯彻执行。）

　　 一、 导 言 尊敬的来自亚洲各国的监察专员代表们，尊敬的中华人民共和国监察部部长何勇先生，为了亚洲监察专员协会第七次会议在北京召开，何勇先生作了大量的准备工作。 我很荣幸能有机会在北京这座将历史、现在和将来如此和谐地结合成一体的城市同诸位探讨“监察专员和公民监督”这一主题。今天，公共管理正在越来越多地影响着所有人的生活。正因如此，建立一套行之有效的控制机制以使行政管理部门能够负责地履行其职权已经成为所有民主国家所面临的严峻挑战。

　　 在当今时代，施政的特点是以法律为基础的行政管理。由公民的积极参与及批评的方式而形成的社会监督，同监察专员制度相结合，对政府部门的行政行为进行监督和平衡，不仅行之有效，而且具有十分重要的意义。

　　 二、民主和社会监督

　　 1. 社会监督的民主价值 总的来说，讨论社会监督的有效性这一题目并不十分容易。将来自社会各阶层的公民们所持的各式各样的想法十分清楚地反映出来，这本身就是一件十分困难的事。而且，令人遗憾的是，在一些不发达的政治制度下，公众的意愿往往为统治集团所操纵，甚至是蓄意制造的。然而，作为一种有效的监控机制和监督体制的社会监督，则不仅能够对执政部门不当的行政行为进行有效的监督，还能够提高公民的觉悟，促使他们参与施政的过程等。这种做法有利于体现民主的价值。

　　 2．社会行动的理想方向

　　 A. 应避免以政府为重

　　 首先，一个有责任感的社会组织必须随时警惕，不要使自己组织所从事的活动以政府为重。换句话说，即社会组织不去对政府的执政表现进行监督，而是去扮演政府机构代表的角色，并在法律上和制度上接受政府的保护。这种行为肯定会影响民主政府的发展，成为民主的绊脚石。

　　 B. 应避免以专家和社会精英为中心 社会活动不应该以一小部分专家或社会精英为中心。社会活动的目标应该是反映全社会各个阶层的呼声，甚至应该保护那些看上去似乎最不起眼的公民们的权益。所以，应该动员全社会各个阶层的全体人民积极参加社会组织的活动。

　　 C. 社会活动应该地方化

　　 集中化的社会活动趋于呈现渐弱的趋势，这一趋势会损害社会活动的基础力量。社会组织的活动应该同当地的自治体系相结合，活动的目标应当以监督同普通百姓日常生活密切相关的行政行为为中心，如环境、交通及住房等问题。

　　 三、 韩国的经验

　　 1. 社会行动的现状 自从1990年韩国实行全面的民主管理以来，韩国社会中的民间组织的数量有了大幅度的增加。同样，这些社会组织活动的范围也在不断地扩大，活动方向逐渐多样化，进入环境、人权、经济公平及反腐败等领域。不仅如此，社会组织的代表们还以官方参与者的身份，在政府的决策过程中真正地参与制定相关的政策。在这一过程中，他们在将改革引入政府的管理领域的过程中发挥了主导作用。

　　 目前，在韩国社会活跃着大约3500个社会组织。在这些组织中，对政府管理发挥着最重要监督作用的组织包括“韩国青年学者全国委员会”、“更好政府公民同盟”、“参与民主人民团结会”、“经济公正公民同盟” 和“环保运动韩国联盟”等等以及其他一些社会组织。

　　 2. 以社会人士为主的韩国监察专员组织 虽然韩国的监察专员制度在1994年4月成立时，是作为总理办公室属下的特别行政机构而设立的，但当时首先提出有必要建立这样一个机构的，却不是韩国政府，而是韩国的一些学者和民间组织。监察专员机构本身在人员构成上，来自社会的人士要比来自官方的人士为多，由7名社会人士和3名政府官员（包括首席监察专员）组成。所以说与其说该机构是官方组织，倒不如说更象是个民间组织。因此，我们可以负责地说，韩国的监察专员在组织机构上和其所从事的活动上，更倾向于社会方面。

　　 3. 在监察专员和公民之间建立一种合作体系 为了有效地履行职责，防止政府部门出现不当行政行为，监察专员制度首先需要的，是公民的参与与配合。为了达到这一目的，韩国制定并实行了许多鼓励公民配合并参与监察专员工作的政策和措施。

　　 A. 加强同社会组织及相关机构的合作 在处理诸如“经济公正公民同盟”及“参与民主人民团结会”等组织提出的投诉和请求时，韩国的监察专员对这些组织提供了必要的合作和支持，使得这些投诉和请求得到了及时有效的处理。此外，韩国的监察专员还通过定期同民间组织及相关机构进行会晤的方式加强同这些组织和相关机构的合作。

　　 除了处理投诉之外，韩国的监察专员还在进行调查的过程中尽量使更多的人及相关的机构参加现场调查，以建立一种可以尽快解决问题的机制。此外，韩国的监察专员还启动了监督行政当局行政行为的机制。在接到政府部门有不当行政行为的报告之后，监察专员将立即派出一支流动的调查队伍进行现场调查，监察专员更会对那些引起社会广泛关注的行政行为进行连续的监督。

　　 B. 充分发挥社会志愿者的作用 那些来自社会的志愿者在监察专员向那些缺乏经济基础和法律知识的公民们提供服务的各项活动中，发挥着十分积极的作用。很多专业人士和专家们，包括许多退休的政府官员、律师和会计师都被作为志愿者动员起来。这些人被委任为特别咨询员，利用他们各自所掌握的专业知识，向人们提供有关的咨询服务。在韩国全国158个地区，设有275名受到正式任命的行政咨询员，他们的任务是接受受到伤害的公民们的投诉，并向那些生活在农村和渔村的人们提供相关的服务。通常来讲，生活在这些偏远地区的人们同生活在都市的人们相比，在受到政府行政部门的伤害后，更难以找到投诉的渠道，因而处于更加不利的地位。

　　 此外，“公民监察专员咨询角”现在已经在韩国监察专员网页上开始运行，这一服务设施的开通为那些志愿积极参与监察专员活动的韩国公民提供了更加方便的参与渠道。

　　 C. 名誉监察专员体制的引入 去年，9位在社会上广受尊敬的知名人士被委任为名誉监察专员。这些名誉监察专员的工作包括向监察专员提出工作上的意见，接受人们的投诉，并在社会上传播有关监察专员方面的文化。

　　 四、实现有效的社会监督监察专员的行动方向

　　 1. 在政府和人民之间扮演斡旋者的角色 监察专员制度所具备的重要功能之一是缩小政府和人民之间所存在的鸿沟。当政府部门出现失误，监察专员必须帮助政府和人民对出现失误的原因有一个清醒的认识，并尽量帮助他们寻找可能的解决方案和弥补措施。如果政府施政正确，监察专员则应该向人民解释政府部门所采取的行动的正确性和合法性。 监察专员的工作应该兼备人类的同情和宽容之心。他们既是老百姓的代言人，也是官方的代言人，正因如此，他们应该永远耐心地倾听来自各方的陈诉。

　　 2. 为公民参与监察专员工作提供保证 在监察专员的工作中，公民既是监察专员工作的服务对象，又是这些工作的参加者。为了使得监察专员所做出的决定更加具有权威性，并且使这些决定为相关的政府机构所接受，这就需要有大批的公民参与监察专员的工作。此外，那些监察专员本人，就应该是公民的代表。

　　 3. 方便资料查询，共享政府信息 对行政当局实行有效监督、并引导公民进行参与的最重要的先决条件之一，就是充分的信息传播。

　　 为了进行一项调查，监察专员必须有能够接触相关信息和材料的渠道，同监察专员调查工作相关的政府机构对监察专员提出获得相关信息的要求必须予以合作。监察专员在这一调查过程中所获得的有关政府机构的信息应同社会组织分享。

　　 4. 确保对政府部门的独立性 为了确保监察专员制度确实能够实现其所声明的防止政府部门不当行政行为及保护公民的权利的目标，为了不使这一制度成为一种毫无效果的名义上的组织机构，一个不能妥协的重要因素，是监察专员必须保持高度的权威性，这种权威建立在专业基础之上，独立于政府，保持其中立性。社会组织在它们所从事的社会活动中追求创造性、独立和自由的权利也应得到保障，政府部门应该遵守这些保证，支持社会组织所从事的活动

　　 五、结束语

　　 监察专员的工作主要是对政府部门不当的施政行为进行监督并保护公民的合法权益。同样，公民们也应该积极主动地参与监察专员的工作。

　　 这样，公民的参与及合作是监察专员成功履行其职责的必要条件。同样，监察专员对政府的行政部门实行有效的监督和控制也必须依靠公民群众所提供的支持和帮助。 尽管社会组织和监察专员的主要任务是对政府的行政管理进行监督，但为公众利益服务还包括有效的群众监督、监察专员履行职责和政府的行政管理。也就是说，公民群众和监察专员们不仅应该对政府部门的施政行为进行监督，还应该同政府部门合作，以使政府部门所制定的那些有益于人民的政策得到贯彻实施。

　　 在讲话即将结束之际，我再次对中国监察部部长何勇先生为如此成功地组织这次会议所付出的努力表示感谢。我衷心地希望，我们今天在此的聚会不仅将为监察专员制度未来在亚洲的发展打下坚实的基础，这次聚会还将是我们在各自的国家进一步推动监察专员工作的新的开始。

　　 谢谢诸位。

文章来源：