香港申诉专员 戴婉莹

　　 大会邀请我就“申诉专员制度与公民监察权”这个题目发表讲话。有机会与各位分享香港的经验，我感到十分高兴。在“一国两制”的政策下，香港特别行政区得以保留本身的法律、政策和制度。这些法律、政策和制度与国内所采用的并不相同，因此，我特别高兴能够藉中国主办第七届亚洲申诉专员协会会议这个难得的机会，向各位国内的代表介绍香港的申诉专员制度。

　　 香港的申诉专员制度是参照传统的申诉专员制度的模式设立的。今天，我会以香港为例，阐述申诉专员制度的一些基本原则，以及这个制度在香港取得的成效。在亚洲，不同国家和地区的申诉专员制度各有特色，因为这些地方的申诉专员制度都是按各自制定的法例运作的。这两天，我们听到各国的代表介绍本身的申诉专员制度。我们会发现，各地的申诉专员制度虽然各有不同，却有一些共同的理想和信念。 在进入正题之前，我想先谈谈今天的讲题。“oversight”这个英文字有两个含义，一个是“监督”或“俯视”的意思，另一个是“失察”或“疏忽出错”的意思。以申诉专员的工作而言，很明显，只有第一个含义才合用，因为申诉专员机构为市民提供一个投诉渠道，为他们监察政府的工作。至于“oversight”一字的第二个含义，则恰巧是行政失当的一种，属于申诉专员的调查范围。

　　 公民监察与政府

　　 当我为撰写这篇讲辞拟订内容大纲时，我想到的第一个问题是：“公民有必要监察或监督政府吗？”这个问题的确引起我的思潮。时至今日，人们对于民主带来的种种好处，都认为是理所当然的。在现代社会，人们经常把人权、平等机会、问责和透明度挂在嘴边。在此之前，情况并非经常如此。

　　 在二十世纪六十年代，首次有人提出要在香港成立申诉制度。当时，香港已有既定的处理投诉机制，主要是由行政立法两局和市政局的非官守议员接受和处理市民的投诉。此外，市民亦可要求法庭对政府的措施进行司法审核，由法庭裁决，作出补救。这个处理投诉的机制有什么不足的地方呢？

　　 根据香港的司法制度，举证的责任在控辩双方。双方（通常由律师代表）在诉讼程序中陈述案情和论点时，法官担当裁判的角色，但法庭不会就案情进行调查。进行诉讼不仅费用高昂，而且程序繁复。根据行政法，市民如欲寻求司法审核，必须证明政府或公营机构的措施可能是不合法、不合理或程序不正当。除非证据确凿，否则，法庭不会轻易干预被投诉行为或决策。一般人都认为，对于那些指政府行政失当的投诉，倘若并非如行政法中所指，是“不合法、不合理或程序不正当”，则不宜由法庭处理。事实上，经验告诉我们，若这类投诉交由法院以外的机构处理，将能获得更迅速和适当的解决。

　　 透过政治渠道提出投诉，亦不一定是纾解不满的最佳方法。在大多数社会里，人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉，固然是人民代表的职责，但他们很少有充足资源，详细调查政府的决策过程。公众亦十分明白，政治连系会影响各代表的立场。亲政府人士如果表示支持政府的措施，便难免会失去公信力；另一方面，反对派亦难以期望政府会向他们提供足够支持或协助，“搬起石头砸自己的脚”。

　　 由于上述的情况，便有需要另设一些独立的申诉渠道，处理一般市民的申诉。申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。“申诉专员”一词源自瑞典，指“人民的保护者或代表”。申诉专员密切监察政府如何行使权力，致力保障市民，确保他们不会受不公平的行政措施影响。

　　 根据亚洲申诉专员协会的章程，申诉专员的职责是：

　　 -就市民对于政府的行为或决策感到不满之处进行调查；以及 －提出建议，以纠正错误和取得更佳的管治效果。

　　 － 申诉专员通常是由国家元首、当地政府或立法机关按照法规委任，在履行其职能时不受制于政府。

　　 香港的经验

　　 在一九六九年，国际司法组织香港分会发表一份报告，要求政府设立“一个简单、廉宜和有效率的机制，以保障市民的基本权利和自由，以及在市民的权利受到损害时，协助他们寻求补救办法”。在随后的19年，政府一直反对这项建议，只肯改善既有的申诉渠道。 后来，由于民意强烈支持上述建议，政府终于委任首位行政事务申诉专员。行政事务申诉专员公署在一九八九年三月一日开始为市民服务。自此以后，新设立的行政事务申诉专员公署与旧有的行政立法两局非官守议员办事处、政务处、投诉警方独立监察委员会和廉政公署都是处理市民各种不同性质申诉的机构。

　　 在行政事务申诉专员公署成立初期，市民向行政事务申诉专员提出的投诉，必须经由立法局议员转介。一九九四年政府修订有关法例，令市民可以直接向公署投诉而无须经立法局议员转介。行政事务申诉专员的职权范围，亦得以扩大至包括政府部门以外的六个主要公营机构。行政事务申诉专员更获授权，可以就行政失当的事宜进行直接调查，并可公布调查结果，但须保障投诉人和调查结果所针对的人，不得披露他们的身分。在一九九六年十二月，政府修订有关法例，把“行政事务申诉专员”的名称改为“申诉专员”。

　　 确保申诉专员独立的法规

　　 为使申诉专员能有效地履行其职能，他不但必须独立于政府架构以外，而且能让市民确信他是独立的。香港订有法规，确保申诉专员的独立性。

　　 权力来源。《申诉专员条例》订明申诉专员的委任、职能和权力，以及申诉专员进行调查和发表调查报告的程序。该条例亦订明，政府须支付申诉专员和其属下职员的薪酬，以及申诉专员公署的运作费用。

　　 任期。申诉专员由香港特别行政区行政长官委任，其薪酬亦由行政长官订定。专员可获委连任，每届任期为五年；其薪酬福利条件与政府政策局局长的薪酬福利条件挂。

　　 罢免。除非申诉专员无能力履行其职能或行为不当，否则不得把他罢免；即使因上述理由而要罢免他，行政长官亦须取得立法会议员以三比二的大比数批准。

　　 最终权力。《申诉专员条例》规定，当申诉专员按照法例行使其调查职能时，他可以运用本身的酌情权，决定是否应该进行、继续或终止调查，但须受《申诉专员条例》规限。申诉专员根据该条例所赋予的法定权力作出的决定，是最终的决定，任何人都不得提出上诉。

　　 政治及运作独立。根据法例，申诉专员是独立的；在政治上，他亦须是独立的。政治干预可来自不同方面。在某些地区，政府官员或政客或许会企图在申诉专员执行其职务时影响他。我敢说，香港申诉专员的工作，从来没有亦不会受政治干预。

　　 除了公然干预，另外亦可透过收紧拨款，或其它财政或人事限制来暗中向申诉专员施压。有时政府亦难免觉得申诉专员“吃里扒外”，而因此尝试规管后者，以免给他太多的自由。不过，我可以向你们保证，香港的申诉专员是绝对有自主权的。

　　 在香港申诉专员制度的发展历史上，去年是另一个重要的里程碑。自从《申诉专员（修订）条例》在去年十二月十九日生效后，香港申诉专员公署在行政和财务方面，便正式脱离了政府的架构。直至去年为止，香港申诉专员公署一直是按照政府其它部门的模式运作。在人手方面，公署属下的人员绝大部分都是从政府部门借调过来；在制度方面，有很多程序也是参照其它部门的做法订定的。有人对这样的安排表示担忧。他们忧虑，调到公署工作的人员，会因为日后可能调往曾被公署调查的部门，而害怕得罪这些部门，于是从宽处理投诉，以致影响调查的结果，令公署的独立性受到影响。

　　 所谓“独立”，基本上是指政府会以资助形式给予申诉专员公署整笔拨款，以支付其运作开支。这些运作开支是按照公署与政府商定的程序计算的。只要有财政资源，申诉专员便可以因应运作上的需要，按先后缓急次序，设立本身的行政、财务及人力资源管理制度。这样的安排可让申诉专员将剩余的款项储蓄起来，以及自行管理这些储备和用储备去投资。此外，申诉专员亦可以自行招聘员工，分批取代在公署工作的公务员。

　　 宣传及推广工作

　　 要成为一个有效的申诉渠道，代表市民监察政府，申诉专员公署的工作必须广为人知，广为人用。为此，公署推行了多项宣传计划。根据经验，传媒是最有效的宣传渠道。公署已制作了一些宣传录像带，简单介绍公署的工作和提供的服务。除了在香港各电视台和电台播放宣传短片外，公署亦会透过路讯通、巡回展览，以及在地铁车厢的资料板介绍公署的工作，藉此加深市民对公署的认识。

　　 在公民教育方面，公署设立了一个资源中心。该中心存备的资料十分丰富，藏有各种与申诉专员制度及公署本身有关的刊物。公署欢迎市民和团体到资源中心参观，希望藉此加深他们对公署工作的认识。由于公署没有设立分区办事处，我们尽量与社区团体，以及其它可能接到投诉个案的人保持联系，藉此与投诉人接触。因此，公署不时会为区议员、其它地区组织和社会服务机构、立法会议员的助理、以及太平绅士举办简介会和工作坊，希望他们认识公署的工作后，将接到的与政府及公营机构有关的投诉转介公署处理。

　　 工作性质

　　 至于工作性质方面，在公署成立之初，申诉专员的职能只限于调查由当时的立法局议员转介有关行政失当的投诉。到了一九九四年，申诉专员的职权范围才扩大至可以调查市民直接向公署提出的投诉，以及纵使没有接到投诉，亦可以就行政失当的事宜展开直接调查。

　　 在九十年代，为了体现更开明问责的精神，香港政府推出与行政事务有关的《公开资料守则》，让市民可以查阅政府保存的文件和资料。倘若有人投诉政府部门涉嫌没有遵照这份守则的规定提供资料，申诉专员有权进行调查；申诉专员调查与《公开资料守则》有关投诉的权力，甚至延伸到一些不受《申诉专员条例》规管的部门和机构，例如香港警务处、廉政公署、投诉警方独立监察委员会秘书处，以及公务员用委员会秘书处。

　　 从法例的规定看来，申诉专员的主要职责是进行调查，无论所调查的是由投诉人提出的投诉，抑或是由申诉专员自行决定进行直接调查的事项，但事实却非如此。事实上，调查个别人士提出有关行政失当的投诉，只占公署工作的一小部分。从这些投诉中，我们留意到，许多人作出投诉的目的，并非纯粹因公营机构有行政失当之处，想讨回公道。其中一些个案的投诉人，其实是想向公职人员提出某些要求，有些甚或只想“利用”申诉专员公署，达到他们期望的目的。

　　 向公署提出的查询，以及要求我们提供关于政府服务资料的个案，反而较投诉为多。这意味着公署不能再按照传统的申诉专员模式运作，只是关注政府如何提供服务。由于我们所接到的投诉性质不尽相同，因此用同一的处理手法显然不足够。随着市民的需求，申诉专员所担当的角色亦已渐渐转变，不再限于就投诉进行调查，而是须同时担当辅导员、社会工作者和仲裁员的角色。

　　 既然申诉专员的主要职能是调查投诉，我们首先会以调查员的身分处理每宗投诉。假如有表面证据证明被投诉机构确实是行政失当，我们便要担当裁判的角色。不过，在绝大部分的个案中，视乎被投诉事项的性质和投诉人的意愿，我们亦会扮演调解员或和事老。

　　 由于要担当上述的不同角色，我们在去年要求政府修订《申诉专员条例》，使我们可以正式采用调解的方法处理投诉。调解方法或许只适用于明显是没有行政失当的个案，同时，投诉人与有关的政府部门必须是愿意以调解方法解决他们的纠纷。不过，我们以调解方法处理的个案，并不是全部都可以圆满解决的。截至目前为止，投诉人与被投诉机构对调解服务的反应都是令人鼓舞的。在许多个案中，投诉人与有关部门都觉得他们能够以实事求是的态度，站在同一而非敌对的立场去解决问题。对于公署人员来说，虽然为进行调解亦要做同样的准备工夫，但却可省却不少文书工作，能更快地解决问题，而且在调解成功时，肯定会有更大的满足感。

　　 总结

　　 以上是公署现时的发展情况。我所讲述的，主要是与申诉专员制度有关的重要课题。我希望藉此向大家介绍香港申诉专员制度的发展，可以促进各地区的经验交流。 多谢各位。

　　

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