宁夏回族自治区监察厅 何耀东

　　 公民监督是指公民依照宪法赋予的权利，对国家行政机关及其公务员贯彻执行国家的各项方针、政策和法规的工作过程和结果进行的监督。我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的性质决定了国家行政机关及其公务员必须接受公民的监督。公民监督是社会主义监督体系的重要组成部分，是我国宪法赋予公民权利的重要内容。能否保障公民监督的权利，并不断发挥公民的监督作用，不仅是衡量社会主义民主是否成熟的重要标志，也是推进反腐败斗争，做好行政监察工作，加强国家机关廉政建设，消除腐败现象的重要条件。

　　 一、公民监督的特点

　　 一是具有广泛性。这是公民监督最基本的特点。我国宪法规定，公民有管理国家一切事务的权力。由于作为监督主体的我国公民人数多、分布广，这就决定了公民监督的广泛性。公民监督的客体是国家行政机关及其公务员，其监督的内容覆盖了政治、经济、文化等各个领域及各个方面。因此，公民监督无所不在，无所不包。

　　 二是具有基础性。主要表现在：第一，公民监督是我国监督体系中各种监督的基础。公民在通过检举、控告、上访等形式实施监督时，既体现了公民监督的自主性和独立性，同时又将自身的监督融进了其他监督之中，使之成为其他监督的基础。如果离开了公民监督，其他监督就成了无源之水，无本之木。第二，公民监督是自下而上的监督，它是专门机关的监督和各系统自上而下监督的基础。我国监督体系中各项监督，只有相互配合、相互促进、各自发挥其优势，才能取得满意效果。然而，公民监督是其他监督无法替代的。否则，自上而下的监督和专门机关的监督也会变成空中楼阁。宁夏回族自治区近年来查办的大案要案中，有90%以上的线索来源于公民的监督。如宁夏烟草专卖局原局长杨杰的受贿案，宁夏政协原副主席周文吉违反组织人事纪律案，吴忠市原副市长王明忠违纪案等，都是经过公民的举报或新闻媒体曝光后查处的。据统计，仅去年宁夏回族自治区监察机关受理公民来信来访、举报电话7072件，核查违纪线索达1031件。正是公民的监督和源源不断的举报，使腐败分子无藏身之地。公民监督所起到的震慑作用是其他监督形式所无法比拟的。

　　 三是具有直接性。公民是社会实践的直接承担者，是国家制定各项方针、政策的立足点和出发点。他们或者是正确方针、政策的直接受益者，或者是错误方针、政策的直接受害者。国家行政机关及其公务员的行政行为，都会给公民留下最直接的印象。公民对国家行政机关及其公务员的行政行为的好坏有直接的感受，因此，公民的监督最直接、最真实，也最易取得成效。1993年以来，宁夏回族自治区监察机关先后聘请了数百名特邀监察员，他们来自社会各界，发挥了社会全方位监督的重要作用。这些特邀监察员直接参与纠风专项治理、行风评议、制止社会反映强烈的乱收费、乱罚款、乱摊派及公款吃喝等工作，在解决社会热点问题中起到了特殊作用。

　　 四是具有客观性。公民直接或通过有关组织提出检举、控告、申诉，对国家行政机关及其公务员进行监督，或者出于国家主人翁的态度，关心国家大事，维护全体公民的根本利益，或者出于维护自身的正当利益，进行监督的行为是自觉自愿，没有任何组织和个人的强迫、干预。同时，受监督的人和事，由于与公民存在着直接的联系，公民最了解被监督的人和事的来龙去脉、细枝末节和是非曲直，因而，就决定了这种监督的客观性。 五是具有主动性。我国从中央到地方形成组织网络的工会、共青团、妇联、科协、文联、侨联以及目前省级组织网络机构较健全的社科联、个体劳动者协会等，他们分别是政府联系社会各个不同群体和阶层的桥梁和纽带。通过他们各自不同的组织及工作侧重点，有组织地参政议政。特别是他们按照各自的章程规定，在维护大局利益的同时，为维护各自群体的具体利益，主动向政府反映意见和要求，不仅为政府协调各利益群体间的矛盾，在制定和实施政策中做到更加全面、准确和科学，而且对国家行政机关及其公务员执行国家各项政策、法规起到了主动监督的作用。

　　 二、公民监督与行政监察工作之间的关系 监察机关为了有效地监督政府及其公务员的行政行为，使之依法行政，促其高效廉洁地开展工作，就必须倾听广大人民群众的意见和要求，诚心诚意地依靠公民监督，并处理好两者之间的关系。这不仅是监察机关的责任和义务，也是做好监察工作的基石。 第一，要处理好主导与基础的关系。从监察系统运行的内在规律看，监察机关与公民监督的关系，是以监察机构为主导、以公民监督为基础相互依存的关系。建立在广泛的社会群体基石上的公民监督，为监察机构提供了大量的监察信息，增加了监察对象的透明度，为监察机关制定决策和计划、实施组织、协调工作打下了坚实的基础。从另一角度看，监察机关以自己法定的监督职能，使公民监督产生法律效应，从而达到维护公民监督权利、推动整个监督系统良性循环的目的。

　　 第二，要处理好引导与依靠的关系。监察机关必须依靠广大公民开展工作，这是监察工作的一项原则。但是公民的监督活动需要引导，没有正确的引导，就不可能形成一股强大的社会力量，就不足以震慑违法违纪者。这种引导需要由监察机关来承担，因为监察机关是政府内部专门的监督部门，直接接受政府的领导，能够全面把握住监察的重点和中心，并通过多种渠道、多种手段，引导公民监督朝着有计划、有组织的方向运行。监察机关要不失时机地对公民监督提供的信息进行全面的系统的分析，确立不同时期的监督重点和中心，引导公民集中力量对某种有倾向性的腐败现象，发起一个强大的监督攻势。这样，就能大大地推动监察系统的高效运转，促进国家行政机关及其公务员廉政勤政。

　　 第三，要创造条件，调动公民参与监督的积极性。依靠公民监督是解决腐败问题的重要途径。创造条件调动公民参与监督的积极性，是做好行政监察工作的力量源泉，也是我们在长期工作中得出的宝贵经验。去年，宁夏回族自治区监察机关在执法监察活动中，依靠公民的参与和监督，纠正四项社保资金、救灾款违规资金314万元；规范建设工程项目226项；规范国债资金管理使用涉及金额1.8亿元；推行政府采购1113次，中标合同价4.28亿元，节约资金5410多万元。

　　 三、保障公民监督的措施 疏通公民监督的渠道，保障公民监督落到实处，在具体工作中，必须坚持做到：

　　 一要赋予实际权利。只有赋予公民具体而实际的权利，才能真正调动公民参与监督的积极性，充分发挥公民在反腐败斗争中的作用和威力。首先是要保证公民的知情权。通过建章立制，明确公民享有知情权的内容、范围和途径；明确行政机关必须依法公开的政务事项及应达到的公开程度；规定公民所享有的质询和监督的权利；规定行政机关及其公务员不依法公开或搞虚假公开，以及不接受公民的质询和监督所应承担的法律责任。其次是兑现公民监督评判权。通过立法，使公民的“评议”实效化，变成“评判”。宁夏回族自治区在治理公路“三乱”、民主评议行风、民主测评方面，正是充分兑现公民监督评判权，使宁夏成为全国首批公路无“三乱”的省区之一，行业风气呈逐年好转之势。再次是激励公民行使监督的参与权。要建立公民精神激励与物质奖励相结合的机制，传统做法与新手段并用，建立公民参与监督的表彰奖励制度和奖励基金，对在反腐败斗争中做出突出贡献者要予以重奖。

　　 二要建立保护机制。公民参与监督，不能不考虑自身的利益乃至人身安全。因此，要建立保护机制，降低公民参与监督的风险和损失，保障公民监督的安全。首先要设立公民监督保险金，对其人身、财产、生活等方面提供经济保障；对因参与监督而遭报复、迫害者，实行经济补偿制度。其次要建立跟踪调查保护制度。对举报有功人员，进行一到两年的跟踪保护，使其正当权益免受侵害。再次是细化有关信访举报的保密制度和防范措施，特别是对信访举报中泄密行为的认定和处罚办法，要作出明确具体的规定，防止泄密和变相泄密。

　　 三要健全参与载体。主要是拓宽原有渠道，开辟新的途径，完善公民监督的操作方法、程序。在公民信访举报方面，要在规范原有的举报箱、举报站、举报电话、举报中心和提高信访处理质量的基础上，试行网上举报。建立全国统一的反腐败电话举报专线，方便公民参与；在公民以代表方式参与监督方面，要严格各类代表产生的程序办法，使人大代表、政协委员、职工代表、村民代表、居民代表和各类监督员真正能代表公民的意愿；在公民通过有组织的活动参与监督方面，要健全制度，务求实效。如深化政务公开、村务公开、厂务公开、扩大公开的内容和范围；在公民通过新闻媒体参与监督方面，要办好“热点访谈”、“反腐热线”等专题节目，不断开辟新的栏目，为公民参与反腐败斗争提供舆论阵地。

　　 四要加强组织引导。首先，要做到责任到位。要把公民参与监督列入各级政府廉政建设责任制大框架内，规定各级组织引导公民参与监督的具体责任；列入每年反腐败工作部署，确定组织公民参与监督的具体内容、要求、标准等，列为检验反腐败斗争成效的重要内容。其次是组织到位。各级政府要建立由公民参与的反腐败斗争领导小组，由监察部门牵头成立协调小组，与公安、司法、审计等部门配合开展工作；对国家行政机关及其公务员进行评议考察时，监察、人事部门应直接召集公民性监督组织参加。再次是引导到位。通过开展宣传咨询活动、举办培训讲座等形式，教育公民增强法律意识，纠正不妥当、不适宜的做法，实事求是地反映情况，不诬告陷害他人。宣传公民监督的好做法和典型事迹，披露不接受公民监督的问题，营造公民参监督的良好氛围。

　　

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