河南省监察厅 朱业祥

　　 随着我国社会主义市场经济体制的确立，财政运作在调控经济运行、优化资源配置、促进社会经济发展等方面发挥着越来越重要的作用。市场具有趋利性，它只对具有较高回报的社会领域进行关注和调节，而对于社会公共需要而回报较差或无利益回报的领域，则不起调节作用。因此，在市场经济条件下，财政的职能就是要最大限度、最大可能地弥补市场调节的真空，管市场不管的地方，实现社会管理和发展的平衡。由于财政的这一以社会需要为根本目的的职能明显区别于以利益为宗旨的市场功能，因此，被称为公共财政。财政资金对市场真空的填补程度就是公共财政的效率，如果能以较小的财政支出填充较大的市场真空，就是高效率的公共财政，反之，则是效率较低的公共财政。要提高公共财政的效率，必须优化和完善财政运作的机制、体制和制度，确保这些体制、机制、制度的有效确立和正常运转，这些正是行政监察的重要职责。

　　 一、行政监察在财政运作中的重要作用

　　 行政监察在财政运作中具有不可替代的职能作用，主要表现在以下几个方面：

　　 （一）行政监察有效介入可以更好地促进财政收支矛盾的解决。

　　 随着市场经济体制的不断完善，经济增长方式开始发生重大转变，计划经济时代积累的体制性和结构性矛盾逐步暴露出来，经济社会生活中的许多深层次矛盾集中地反映到财政上来，例如：从政府而言出现了不同程度的债务风险，偿债压力巨大，尤其是在一些地方政府的干预下，强迫财政支付金融机构欠款，使得金融风险转向财政风险；从支出管理体制而言则存在一些较为严重的弊端，一支笔批资金的现象严重存在，财政资金支出的随意性较大，科学性较差，资金浪费比较严重，财政资金的使用效率低下。这些问题的存在，一方面是由于体制、机制、制度的不完善引起的，另一方面也是一些行政权力的失控和滥用所至。通过加大行政监察工作的力度，不但可以加大对行政权力的监控和制约，而且还可以促使财政体制的改革和创新，从根本上解决财政收支矛盾问题。比如，近些年，我省针对一些行政领导人为地干预财政，让财政为企业及金融机构提供担保，转移支付的问题，加大督查力度，严肃查处了一些违法违纪典型，从一定程度上化解了财政的债务风险。另外，近些年来，我省监察机关还积极介入财政支出体制改革，为财政的公开公正运转提供有力的纪律保证。例如，为了确保政府采购制度的实行，省监察厅多次会同审计、财政部门，共同研究制定了有关规定，确保政府采购工作能够实现“管办分离、权力制衡”的基本要求。

　　 （二）行政监察可以较好地解决会计信息失真，经济秩序混乱的问题。

　　 会计信息是国民经济管理和决策的基础，但是长期以来，由于会计信息失真，导致一系列问题，如财经违法违纪现象屡禁不止，截留、坐支、挪用财政资金现象不断滋生和蔓延，政府宏观决策和投资者的投资选择，受虚假会计信息干扰和误导现象较为严重等等。产生这些问题的直接原因可以归结为会计人员的部门所有制和财政资金、支出管理制度的不完善，不从会计管理及财政资金的支出管理体制上进行变革，就不会从根本上解决会计信息失真的问题。而无论是改革现有的会计管理制度还是创新财政资金支出管理体制，都必然会触及各部门各单位的利益，遇到阻力，要排除干扰，需要行政监察的介入，促使部门行政权力和会计行为的分离，确保会计委派、政府集中采购等一系列改革的顺利实施。

　　 （三）行政监察可以促进财政体制、机制、制度的优化和完善。

　　 现行的财政管理模式，是在计划经济条件下形成并与之相适应的，与发展社会主义市场经济、建立公共财政基本框架的客观要求有较大的差距：一是预算编制过粗，预算编制与预算执行“两张皮”，“基数加增长”的预算方法导致了单位间苦乐不均，也使政府财力的配置缺乏效率。二是财政资金分散甚至沉淀于各个部门，不便于政府统一调度和管理，资金拨付环节过多，跑冒滴漏现象严重。三是相当一些地方公务采购中“暗箱操作”现象普遍，资金缺乏与浪费并存。四是财政支出范围过宽，存在着和市场职能重复的现象，对于市场作用发挥较小的领域如农业、教育、科技等重点支出和社会保险等政策性支出得不到有效保证。五是财政资金管理粗放，内部监控制度“缺位”，财政资金的安全性缺乏有效的制度保证，隐含着巨大的资金风险。六是财政内部管理松驰，缺乏严格的制约和监督，“灯下黑”的问题在财政管理部门严重存在，财政腐败案件时有发生。

　　 财政本身的管理体制和运行机制急需改革，但这个改革，仅靠财政部门自我“革命”是远远不够的，需要解决财政管理体制的问题，必须有强有力的外部力量，其中就需要行政监察的适时介入，一方面监督财政部门自身，切实按照市场经济要求进行财政运作，另一方面督促其它政府部门积极进行配套改革，如该委派会计的部门不得阻碍，该实行财政集中采购的不得自行采购，该公开财政性资金收入的不得自行开设账户、隐瞒资金情况等等。通过“双重”监察，可以确保政府关于财政体制改革的一系列措施真正落到实处。

　　 二、通过加强行政监察提高财政效率的有效途径

　　 行政监察可以通过以下几个方面的工作来促进财政效率的提高。

　　 （一）对财政管理政策及措施进行监察，有效堵塞财政管理制度上的漏洞。行政监察可以从廉政建设及反腐败的角度发现财政体制中存在的问题和漏洞，并及时向政府反馈，提出改进意见，使得政府和财政部门在出台一系列财政管理政策及措施时，充分体现廉政及公正的要求。近些年来，河南省在行政监察工作的实践中，发现一些腐败现象的滋生蔓延，与我们的行政管理尤其是财政管理体制有很大的关系，监察机关一方面抓紧对一些腐败问题的查处，另一方面从体制机制和制度上来分析这些问题存在的深层次原因，同时，运用责任追究手段，促使财政部门针对体制性漏洞进行自我完善和自我改革。比如，我们在查处一些执收执罚部门工作人员贪污挪用公款案件中发现，罚没收入管理混乱是重要原因，因此，会同财政部门较早地提出了要对预算外收入管理体制改革的意见，在全省一些地方进行了“收支两条线”试点，得到了各级政府的认可。近些年来，我省监察机关还和财政部门一起制定了包括预算体制改革、会计管理体制改革、政府采购体制改革等一系列重大决策，使得廉政建设和反腐防腐的要求体现在了每一项财政管理政策的制定实施之中，实现了财政管理和行政监察的统一。

　　 （二）对财政管理制度的贯彻落实进行监察，保证公共财政制度有效发挥作用。如何保证各项财政体制改革的制度真正落到实处，是行政监察工作的一项重要课题。由于每一项具体的财政管理制度大都是关于财政部门本身及与财政支出相对应的一些行政部门和单位的行为规范，因此，贯彻落实制度与否实质上体现了执行行政纪律的状况。从这个意义上说，贯彻落实财政制度既是财政部门的业务工作，也是行政监察工作的重要组成部分。正是基于这样的认识，近几年来，我省各级行政监察机关都把财政管理改革措施的实施作为维护政府决策和政令畅通的重要体现。进行周密安排和全程监控。例如，为了切实解决会计信息失真的问题，一些地方的财政部门实行了对行政事业单位委派会计的制度，这一制度的实施触犯了一些单位的利益，有些单位的负责人消极应付。针对这些现象，行政监察机关及时介入，明确提出，不执行会计委派的决定就是违背行政纪律，并要求这些有消极想法的单位配合财政部门工作，否则以违纪论处，使得会计委派的制度得以实施。目前，全省所有试点单位的工作都比较顺利。我省行政监察机关还对政府采购、行政事业单位银行账户的清理整顿、“收支两条线”等财政管理制度的实施进行了全方位、多层次的监控，确保制度到位、措施到位，有力地促进了财政体制的完善和创新。

　　 （三）对财政机关及其工作人员实施监察，确保财政运作的规范和公正。新的财政制度的实施在较好地解决财政效率及公平问题的同时，也还会伴生一些新的问题，一些消极腐败的东西有可能在这些制度的实施过程中变换表现形式。有的财会人员在执行新制度的过程中受利益驱动，钻制度不完善的空子，达到其实现个人或小集体利益的目的。因此，行政监察机关有必要经常地对财政执法情况进行监督检查，及时提出意见建议，并通过查处违规行为，促使财政机关自我规范、公正执法。比如，前些年我省针对部门分散采购的弊端，及时提出了进行政府集中采购的建议，很快得到了认可并实施，但在集中采购过程中，仍然存在一些财政人员通过直接操作采购过程，实现个人或小集团目的的行为，为了加强对它的管理，结合国家有关部委的精神，我们会同财政厅和审计厅及时下达了对政府采购活动加强监督管理的有关规定，明确提出，必须坚决执行“管办分离、权力制衡”的原则，强调管理机构和办理机构必须分开设立。目前，管办不分的现象已经引起了省政府的重视并正在得到解决。近年来，我们还对财政违规开设银行账户，替企业及个人违规担保以及吃拿卡要、暗箱操作等行为进行了治理和纠正，保证了财政活动的公开公平和廉洁。

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