海南省监察厅 张海国

　　 公共行政通常指国家行政组织（包括国家行政机关和其他公共行政组织）在宪法和法律规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。国家行政机关（以下简称行政机关）作为最主要的公共行政组织，承担着最重要的和绝大部分的公共行政职能。二十世纪七十年代以来，随着市场化经济改革在大多数国家的推进，现代科学技术特别是信息技术的发展，世界经济全球化趋势的加剧，以及各国对提高国际竞争力的高度重视，传统公共行政管理体制僵化、形式化、低效率等弊端日益突出，社会公众要求政府改善公共行政体制、提高公共行政效率的呼声持续高涨，改善公共行政正在成为越来越多的国家和政府的共识和实际行动。行政监察作为政府系统内部的监督制约机制，以行政机关及其公共行政活动为监督对象，与公共行政之间有着内在的紧密联系。适应形势发展需要，提高对加强行政监察和改善公共行政重要性的认识，深入研究加强行政监察与改善公共行政之间的相互作用，明确两者之间的相互促进关系，有利于监察机关抓住改善公共行政的契机进一步加强行政监察工作，有利于政府充分运用行政监察的手段促进公共行政的不断改善。

　　 一、改善公共行政对加强行政监察的作用

　　 （一）一个国家的行政管理体制在很大程度上决定和制约着行政监察的实效 惩处行政机关及其公务员的违规行为，监督行政权力行使，督促行政机关提高行政效能，防止行政机关及其公务员滥用职权、玩忽职守、以权谋私，是行政监察的主要目标和基本任务。行政监察的实践表明，上述目标和任务的实现，并不完全取决于监察机关自身的努力，相反，一个国家的行政管理体制能否按照经济社会发展的要求，科学界定行政机关的职能，合理划分行政权力行使的界限，严格规范行政权力的运作，有效加强对行政权力的监督，在很大程度上决定和制约着行政监察的实效。 中国改革开放前长期实行高度集中的计划经济体制，政府通过指令性计划全面控制着整个社会的生产、流通、分配和消费，由此形成政府对社会经济活动的过度控制、高度集中的行政权力、无所不包的行政职能和极其庞大的政府机构。中国在由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，传统行政管理体制的弊端日益突出，为腐败现象的产生提供了土壤和条件，为不法分子创造了大量寻租机会，导致腐败现象在一些行政管理部门的严重滋生和蔓延。监察机关面对腐败现象的易发、高发态势，把廉政监察作为工作重心，不断加大查办政府官员违纪违法案件力度，一大批位高权重的政府官员因腐败行为受到惩处。但由于传统行政管理体制的弊端没有及时革除，有些领域腐败现象蔓延的势头未能得到有效遏制，重大违纪违法案件仍一再发生，监察机关疲于办案，重在遏制，囿于治标，影响了行政监察职能作用的有效发挥。

　　 （二）转变政府行政管理职能，为加强行政监察创造良好条件和氛围 1992年中国政府提出建立社会主义市场经济体制以来，行政管理体制改革逐步深化，对市场经济条件下的政府职能进行了新的定位。1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。”1998年九届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革的方案》进一步明确提出：“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。”

　　 近年来，中国政府围绕转变职能这个关键，对行政管理体制、管理机构、管理方式进行了大规模的自上而下改革。加强了发展计划、财政、人民银行等宏观调控部门，健全了宏观调控体系，完善了经济、法律调控手段，改善了宏观调控机制；大幅度调整和减少了专业经济管理部门，明确其主要职责是制定行业规划和行业政策，引导本行业产品结构的调整，维护行业平等竞争秩序，不再直接管理企业；加强了执法监管部门，对出入境检验检疫、工商行政管理、质量技术监督、药品监督管理等部门实行了中央或省以下垂直管理；行业协会和社会中介组织在市场经济发展中发挥着越来越重要的作用。政府职能定位的市场化取向，标志着中国政府开始实施由“全能政府”向“有限政府”和“有效政府”的转变，政府直接管理、参与、干预经济活动的行为正在大幅度减少，间接组织、引导、调控、监督经济活动的作用正在不断强化，这将大大减少公共行政管理中的权钱交易机会，为推进廉政建设创造一个良好氛围，也有利于监察机关调整工作重心、改进工作方式，由专注于惩处违规行为转变为督促行政管理部门转变职能、加强事前防范和行政效能方面的监察。

　　 （三）行政改革的许多措施，都把反腐倡廉作为重要价值取向，并直接推动了行政监察工作 近年来，中国政府把建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府作为施政目标，把加强廉政建设放到突出位置，按照建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的要求，围绕转变政府职能这个关键，出台了一系列行政改革措施，在公共行政管理中引入市场机制和竞争机制，扩大社会公众的参与，提高行政管理的效率和透明度，强化对行政权力行使的监督，直接推动了行政监察工作的深入开展。比如，围绕提高政府行政管理的透明度和扩大社会公众的民主参与，大力推行乡镇和市县政务公开；为强化财政资金监管，积极推进财政制度改革，将一些重要行政管理部门的所有收支均纳入财政预算管理，试行国库集中收付制度；适应现代信息技术快速发展形势下改善行政管理、提高行政效率、加强廉政建设的需要，提出了建立电子政务的目标，等等。尤其在行政审批制度方面，各级政府针对行政审批事项过多、过滥，审批行为不规范、不透明、缺乏监督、效率低下等弊端，按照发展市场经济和转变政府职能的要求，实施大刀阔斧的改革，大幅度减少行政审批事项，严格规范行政审批行为，强化监督制约机制，既促进了市场机制在资源配置中基础性作用的发挥，加强和改善了政府的宏观调控，也比较有效地抑制了利用审批权徇私舞弊的行为，推动了政府机关廉政勤政建设。

　　 二、加强行政监察对改善公共行政的作用

　　 （一）监察机关在履行监察职能过程中，易于发现行政管理体制和制度上的弊端，成为改善公共行政的重要推动力量 一些国家的改革实践表明，由于行政管理体制改革的相对滞后，经济体制的转型期往往成为腐败现象的易发、多发期。作为对行政机关和政府官员负有监督职责的职能部门，监察机关在履行职责过程中，往往能够较早发现腐败行为产生的体制和制度上的原因。近年来，中国各级监察机关在查办政府官员腐败案件和开展执法监察过程中，非常重视从行政管理体制和制度的角度进行剖析，针对行政权力过分膨胀，缺乏公权和私权的明显界限；行政权力过于集中，缺乏分权制衡机制；行政权力运行高度封闭，缺乏公开透明和群众参与而导致行政管理部门腐败现象的滋生和蔓延，向本级政府和有关行政管理部门提出了完善行政权力配置、规范行政权力运行、加强行政权力监督的大量建议，在改善公共行政实践中取得了比较好的效果。海南省海口市监察机关在开展执法监察工作中，发现投资者对一些行政管理部门办事拖拉、态度生硬、“吃拿卡要”等问题反映强烈，在深入调查研究的基础上，1996年向海口市人民政府提出了在行政管理和公共服务部门推行“直接办理制、窗口服务制、社会服务承诺制”（即“三制”）的建议，得到市政府的支持，并在全市推行。 “三制”的核心价值，就是公开办事、简化程序、方便群众、规范运作、强化监督。“三制”的推行，健全完善了行政管理机制和办事制度，强化了对行政权力运行的监督制约，促进了政府职能的转变和政府机关廉政建设。

　　 （二）改革公共行政的很多措施，都是在监察机关的监督、参与、组织协调下实施的，行政监察成为改善公共行政的重要保障 近年来，中国各级监察机关从促进政府部门反腐倡廉出发，立足行政监察工作实际，充分发挥职能作用，积极参与公共行政改革进程，督促、配合、组织协调行政管理部门实施了一系列行政改革措施，保障了行政改革措施的顺利推进。如，海南省政府为加强公路养护和建设，改进公路规费征收管理工作，保障公路畅通，大胆借鉴国际惯例，从1994年1月1日起在全国率先改革公路养路费、过桥费、过路费和公路运输管理费分项征收、多家征管的制度，由交通运输主管部门统一征收 “四费合一”的燃油附加费，撤销公路上的一切收费站卡，保证了全省公路建设和养护资金的来源，提高了道路通行能力，长期以来得不到很好解决的乱设卡、乱收费、乱罚款的公路“三乱”问题从源头得到根治。海南省监察厅及时组织力量对这项改革措施的贯彻落实情况开展执法监察，重点抽查了海口、三亚等7个市县的燃油运输、存储和销售情况，督促有关部门严厉打击从岛外走私燃油行为，严肃查处上路设卡、收费行为，保证了全省公路规费改革工作的顺利实施，海南省成为全国首批公路基本无“三乱”省市。

　　 （三）加强监察机关和监察干部队伍建设是改善公共行政的重要内容 监察机关在推进政府部门改善公共行政管理，提高公共行政效率，转变政府机关作风方面负有检查、督促之责。加强监察机关和监察干部队伍建设，充分发挥监察机关的职能作用，是改善公共行政必不可少的重要环节。 1987年中国恢复设立监察机关以来，特别是1992年中国加大市场化改革和反腐败斗争力度以来，不断加强监察机关和监察干部队伍建设，进一步明确了监察机关在新的历史时期保证政令畅通、维护行政纪律的基本职能，保证中央政府关于行政改革的决定、命令的贯彻实施成为各级监察机关一项重要的经常性工作；完善了监察机关领导体制，强调地方各级监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主，有利于排除对监察机关履行职责行为的各种干扰；强化了监察机关的内部监督机制，实行监察机关对监察人员执行职务和遵守纪律的情况进行监督的制度；建立了监察机关受理公民举报制度，密切了监察机关与人民群众的联系，扩大了公民对政府廉政建设的参与，方便了人民群众对政府部门和政府官员的监督；适应市场经济发展和政府职能转变的要求，把加强行政效能监察摆到重要位置，督促各级政府及其公务员正确履行职责，完善管理制度，改进工作方式，提高工作效率；在实践中积极探索政府部门反腐败标本兼治、综合治理的有效途径和方法，努力通过体制改革和制度创新从源头上预防和解决腐败问题。从中国行政监察的实践看，加强监察机关和监察干部队伍建设的过程也是公共行政改善的过程，改善公共行政迫切要求加强行政监察，加强行政监察有力推动公共行政改善，加强监察机关和监察干部队伍建设已经成为改善公共行政的重要组成部分。随着公共行政改革的不断深入，监察机关还要进一步明确自身的职能定位，加强对行政效能的监察；要转变工作方式，进一步加大反腐败治本工作的力度；要加强与社会公众的联系，健全完善举报制度，建立监察机关与社会公众的良性互动；要加强与其他政府部门的配合协调，发挥行政管理部门在改善公共行政中的主体作用；要加强监察机关的信息化建设，充分发挥现代科学技术在加强行政监控和政府部门反腐倡廉中的作用；要进一步改革行政监察领导体制，提高监察机关的地位，强化行政监察的手段，增强行政监察的权威，更好地发挥监察机关在改善公共行政中的作用。

　　

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