澳门特别行政区廉政公署 杜慧芳

　　 澳门廉政公署肩负促使人的权利、自由、保障及个人正当利益受保护的职责，并透过正式或非正式途径确保公共行政的公正、合法及效率（组织法第三条1）。 透过今天的发言，我们希望在座各位能了解廉政公署行政申诉局在优化公共行政方面的工作情况。

　　 我们将会解释（及举例）公署行政申诉局调查厅及审查厅所运用的不同介入方法，以及有关介入如何对政府部门及人员、工作规则及程序等方面起到优化作用．

　　 一、个别性介入

　　 （一）非正式途径

　　 为了履行法律赋予的职责，消除行政失当的情况，我们运用了“非正式介入”的处理方法，以下为个案实例：

　　 2001年5月，一名律师致函公署投诉，信中要求公署介入，判断某一政府部门向其提供的信息的合法性，而有关信息系关于律师提交接受委托授权书之期限。问题的症结在于在商标登记程序上是否适用新法。公署认为有关政府部门的理解并不正确，简单地说，只要商标登记程序系在新程序法下展开，便应适用新法。故此，公署与上述部门的代表举行会议指出有关问题所在，并已得到解决。 在很多个案中，透过非正式途径与行政部门接触的做法都非常成功，因为能及时解决投诉人的切身问题。行政部门能藉与公署的对话中，明白及考虑到当中的理由，并迅速纠正相关的程序。这样，个案中出现的争拗便得到有效解决，从而亦凸显出公署行政申诉局的调解作用。

　　 （二）主动介入

　　 有些个案可能用积极的介入手段会显得更为有效。透过不同渠道，例如报章的报导、政府公报的刊登等，我们会取得各方面的信息。当发现有违法程序、不公平决定或不合理延误等问题时，公署会即时主动接触行政当局作出跟进。 实例：本年2月，某一政府部门在报章刊登人员招聘的通告。然而，订出的招聘要件却与《澳门特别行政区基本法》第九十七条关于以“澳门永久性居民”作为担任公务人员要件的规定不符。为着纠正上指通告，公署立即将有关问题通知该政府部门，而通告的内容亦随即于翌日被改正。

　　 （三）转介投诉 为了有效解决争拗，公署可在征得投诉人同意后将相关投诉转介予被投诉的部门处理。转介后，公署亦会跟进有关部门的处理或解决方法是否适当。倘解决方法合适，且投诉人的权利及正当利益已受到保障，便会将投诉归档。反之，如解决方法不合理或不公平，公署便会进行正式调查，有需要时会作出劝喻。 以下是一个关于纪律处罚的个案：一名公职人员投诉上司以投诉人不礼貌为由处罚其站立数小时，期间无法进食及休息，不过并无开展纪律程序。虽然事件确有一定的严重性，但涉及部门内部人员管理问题，公署认为由该名上司所属部门的领导处理会较为适合及奏效。转介后，有关部门展开内部调查，并未证实投诉人曾对上司作出不礼貌的行为。由于该名上司科以不人道的知罚，故有关部门对其进行口头申诫。

　　 （四）劝喻方式作出的介入 向行政当局作出劝喻被视为行政申诉机构的重要武器——劝喻是机构传统固有的特权。 公署在以下情况会作出劝喻：当仍有可能就侵犯公民权利的事实加以纠正（或最低限度尽量减轻侵犯）、当存在合法但不合理、不公平或逾时作出的决定、当投诉人的正当利益或期望仍需以维护但循非正式途径介入并不是纠正有关错误的适当方法。 我们用以下例子来加以说明： 2001年8月，一名公职人员向公署投诉，指出所属部门发出一则内部规定，强制以员工的年假补偿因外出求诊而缺勤的时间。该规定订明如员工因外出求诊而缺勤的时间累积满一个工作天的工作时数，部门便会对员工的年假作出相应的扣减。 事实上，该投诉个案涉及公职人员法例的理解问题。公署认为上述内部规定违反公职人员法例的精神，因为年假不能任意用作抵销，其中最少十天的享用不论对员工及部门都构成义务。为使该部门明了有关立法意义及公署介入的理由，公署采用了正式及书面的方式向其发出法律意见，因为公署认为非正式介入已非驱使该部门废止上述内部规定的适当方法（劝喻的目的正是废止该规定）。最后，公署的劝喻被接纳并已被落实执行。 事实上，以劝喻方式作出的介入起到良好果效——去年作出的劝喻中，超过百分之九十获得政府部门的接纳。不过，政府部门亦认同，非正式介入及转介的方式确是减少官僚及亲和的解决途径。

　　 二、系统性介入

　　 （一）政府部门的运作审查

　　 应政府部门提出有关进行深入研究或分析内部运作程序的要求，公署会采用上述介入方式。透过与行政当局的合作而展开运作审查，其目标在于探讨法律或程序问题的有效解决方法，预防贪污发生或敦促解决屡次出现的投诉。一般来讲，审查由一个联合工作小组（成员包括廉政公署以及有关部门的高级人员）负责。经搜集资料或数据及分析内部运作程序后，工作小组便会拟订改善建议，并在达成共识下通过落实。 去年，廉政公署行政申诉局的审查厅与法务局以合作方式开展一项针对公证及登记部门运作程序的审查工作。

　　 透过实地审查，进一步了解部门的工作常规及运作程序，以及完成相关研究及分析后，工作小组同意订出十三项建议措施，旨在改善员工对职务的执行（例如透过员工的持续培训）及促进“一站式服务”的推行、改善计算机系统的管理及员工输入资料程序的监控、调整向公众提供信息的程序等。 2001年，另一项审查工作是与卫生局联合展开，藉以加强运作程序的透明度，是项工作主要针对私人药房及政府医院药房。私人药房方面，审查工作涉及药物专业及药物业的从事、相关活动的监管、发牌、违例处分及处分的执行、供药协议（例如参与供应的条件、医生处方的付款程序）等。政府医院药房方面，审查主要集中于医院药物采购程序（特别是公开竞投的程序、订定进行限制性投标前标准、付款手续）、中央药物仓库（药物盘点及储量）的运作等。最后，共提出一百一十二项改善建议。 透过上述审查工作，体现出公署对优化政府部门内部运作起到一定的作用，而这种合作方式亦得到相关部门及其人员的认同与肯定，不少建议已随即被落实执行。

　　 （二）研究项目

　　 除上述针对政府部门运作的审查工作外，公署亦会针对两类情况开展研究项目：一类系公署已就相关问题发出多个劝喻，虽被政府部门接纳但并未落实执行；另一类系法规存在漏洞、矛盾及对法规的错误理解。 2001年，公署针对政府采购制度开展研究。鉴于自前反贪污暨反行政违法性高级专员公署的成立（于1992年）至现时为止，寄予各政府部门及其监督实体的劝喻共有十一份之多。公署对这些劝喻及相关个案研究分析后，总结出问题症结主要源于相关法律多被误解，且存在不少法律解释上的疑问及含糊之处，加上这套公务采购法例的施行已有十七年之久，现已显得不足及过时，尤其系将该法律制度连系到政府的公信力及问责性方面。

　　 上指研究项目的开展需要许多政府部门的合作，公署除要求部门提供有关公开竞技及限制性竞技的卷宗外，亦与有权自行采购物品的部门、审计署及消费者委员会的代表举行会议。另一方面，公署亦曾与香港政府物料供应处及香港廉政公署进行交流，并参考邻近国家或地区的法规以及国际协议（特别是世界贸易组织的政府采购协议）。

　　 完成研究工作后，公署已将报告书呈送行政长官；报告书内建议制订新的法例，藉以完善及明确采购程序，尤其为公共合同订立清晰的规则、公平对待本地或外国供货商、避免指明采购物品的商品商标或名称以及促进公开及公平的竞争。

　　 三、结论

　　 最后，我们就以上所述稍作一些补充。正如发言开始时所述，廉政公署采用了非正式接触的跟进方法。相对来说，过往多以正式介入作为处理投诉的主要手段。 澳门行政申诉工作的推行已有十年，我们的目标是提高效率及加强公众对行政申诉工作的信心。

　　 现时，接收投诉的程序已有所不同，调查技巧以及程序亦需随之改变；这样，公署的行政申诉职能便更能发挥其影响力，有效纠正及预防行政部门的不当行为，以保护人的权利、自由及正当利益。

　　 廉政公署行政申诉局不仅需要明了开展工作时应采用的最佳方式，亦须要以客观、不偏不依、合理及适时性作为执行职务的准则。 我们相信，与行政部门合作及信任行政部门能纠正自身的错误，会有助运用行政申诉“以理服人”的处理方法来解决现有或潜在的问题。

　　 以下我们以John Robertson爵士的一段发言跟各位分享：“行政诉讼的运作以非对立方式进行，配以完整的程序、具智能的逻辑思维理据和良好的信誉，从而影响别人的道德思想使之接纳申诉专员所提出的意见。

　　 再者，通过有效地执行上述任务，对完善公共行政及其道德观、政府程序、常规做法、政策，甚至立法层面的优化均起具正面作用，而这些方面亦会影响政府与市民的交往方式。根据调查所得，各地的申诉工作之所以对当地政府的工作程序作出整治，其原因不仅是申诉专员所作出的劝喻被接纳，而是基于他们向那些引起众多投诉又或对某特定社群人士造成不公平的不合理惯常做法主动进行系统性调查。”

　　 廉政公署与行政当局间保持着互动及合作伙伴的关系，确可作为行政申诉局能否切实履行其职能的评估基准，当中尤指预防职能方面；透过履行预防职能，我们能影响政府部门的管理状况，促使建立更佳的运作常规，促进公共行政的完善及其道德观的提升。

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