李永宁   刘治斌

警示训诫防线是我省近年来在深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的基础上，总结经验，大胆创新，在思想道德防线和党纪国法防线之间，通过强化组织监督，形成的一套集预警、挽救和保护为一体的反腐倡廉制度，是贯彻落实中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，从源头上反腐防腐的制度创新。本文主要运用新制度经济学的理论和方法，从制度结构、制度功能和制度变迁等方面对警示训诫防线与社会经济制度建构与变迁的机理进行研究，以期揭示警示训诫防线作为惩治和预防腐败体系中界于思想道德防线和党纪国法防线之间的第三条防线的制度创新原理。

一、制度的内涵及警示训诫防线问题的提出

制度“从心理学方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。”[1] 是“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”“它们包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权力的配置与使用宪法中所包含的规则，以及确立由市场资本主义或政府来分配资源与收入的规则。”[2] 制度是“为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。”[3]由此我们发现，制度不仅包括各类组织，而且还包括社会集团的行动准则、社会意识形态。只要不是经济性的数量关系的因素，都可以归之为制度因素，所有制、分配关系、公司制度、法律、社会意识等都包括在制度之内。[4]

在经济学领域，制度经济学的分析框架常常遵循以下假设条件：（1）“经济人”理性的有限性及契约的不完全性；（2）交易成本为零的情形是不存在的；（3）利益最大化的追逐是在一定的约束条件下进行的。[5]

学者们认为，在预防和根除社会的腐败行为中，上述假设将能够为腐败以及防腐反腐理论的构建提供一个很好的分析框架。[6]首先，第一个假设可以帮助我们形成如下推论：在社会经济生活中，由于人的理性是有限的，不存在完全理性的经济人，因此，无论制度安排如何完善，所有主体的行为都会受到各种偶然性因素的影响，机会主义的行为不可避免。这样，任何掌握实际权力者都有滑向腐败的可能，从道德和伦理方面指责腐败者没有任何的实际意义。从制度运行的意义上来说，人们所要做的就是在腐败不可避免的情况下，如何预防和反腐败。

其次，根据第二个假设条件，涉及权利规则或边界问题，当腐败惩治机制所给定的行为边界存在一定漏洞时，会发生以下两种可能性：一部分违法(腐败)行为不能得到及时的惩罚以及一部分违法(腐败)行为有可能逃脱应得的惩罚。更进一步的是，腐败行为如果有逃脱惩罚的可能，能否受到惩罚则变异为概率性事件，腐败行为也就蜕变为风险投资，因此，对于有风险偏好的腐败者而言，过高的腐败成本不但不能制止腐败行为，反而会加剧腐败行为。

最后，也即根据第三个假设条件，当法制（约束条件）不完善时，反腐败政策也因此陷入两难困境：如果惩治（约束）过于严厉，腐败者会孤注一掷，加剧腐败；如果惩治不够严厉，惩治措施缺乏足够的威慑力，会诱使未腐败者腐败。

因此，单靠惩罚性反腐败制度，是不足以解决腐败问题的。警示训诫防线正是从制度的特性及社会生活的实际状况出发而构建的。在现实生活中，大量的腐败现象属于不正之风和不廉洁行为的居多，真正演化为严重腐败问题的是少数；在涉嫌腐败的人员中，属于轻微违规违纪的人多，真正蜕化堕落为腐败分子的人是少数；从主观上看，改革创新中出错失误者居多，真正有意违纪、以身试法的还是少数。其中相当多的问题大都游离于思想道德约束和党纪国法规制之间。但是，单靠思想教育和廉洁自律的“软约束”起不到预防的效果，完全依靠党纪国法的“硬约束”并不能有效的扼制腐败的发生和挽回腐败所造成的损失。在教育和惩处之间，总有一些行为会超出一般的道德约束，但又达不到党纪国法惩处的限度，因而形成“软约束”和“硬约束”都无力触及的一个地带。而且，制度约束也不可能达到最完美的程度。警示训诫防线正是利用思想道德的“软约束”与党纪国法的“硬约束”之间存在的空白地带，从教育、制度、监督几个方面整体推进的一项预防和扼制腐败的系统工程，它能够对超越思想道德防线、有腐败苗头和轻微违规违纪的党员干部、实行超前防范和动态监督，及时提醒一部分人不犯错误，有效控制一部分人少犯错误或不犯大错误；并能督导犯了错误的人切实改正错误，最大限度地教育挽救犯有一般性错误的党员干部。

二、警示训诫防线对制度冲突的融和意义

制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。它是由正式强制、非正式强制以及它们的实施特征构成的。据此，我们也可以把制度作如下理解：它包括正式制度、非正式制度和制度实施的特征三个有机的部分。正式制度是指人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的等级结构，从宪法到成文法与普通法，再到明确的细则，最后到个别契约和特定的说明书等。正式制度被称为硬制度，具有强制性特征；非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐渐形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则。[7]“制度的实施特征”，其实就是保证正式制度以及非正式制度能被遵守与尊重所采取的方法。比如，正式制度往往依靠的是国家作为第三方的力量或者说国家暴力机器；而非正式制度被尊重则往往依靠个人的自觉。社会的全面和谐发展，应该是在正式制度与非正式制度高度兼容的状态下的发展。

在中国现阶段，习俗、惯例和社会道德等非正式制度的巨大影响是不争的事实。各种“潜规则”，大量的灰色地带，导致非正式制度的盛行；或者在正式制度设计时没有充分考虑到非正式制度；或者没有考虑参与的组织或个人的利益。特别是从过去继承下来的习惯、惯例和社会道德等非正式制度与人为设计和引进的各种正式制度之间必然会产生比较尖锐的矛盾和冲突，使社会的和谐与秩序遭遇来自制度之中的不可避免的矛盾与冲突的破坏。

警示训诫防线恰恰界于正式制度与非正式制度之间，并体现着正式制度与非正式制度的实施特征，能够最有效的融合正式制度和非正式制度的矛盾和对立。因为（1）警示训诫防线把正式制度的强制性与非正式制度的自觉性进行了很好的结合。（2）在社会变革中出现的一些新问题、新情况，不能用党纪国法来解决，这时候就需要用警示训诫防线的制度加以解决。（3）就事物发展的一般规律而言，出现一些错误和失误是正常的，是探索与发现真理的必要的代价，因此，应该容许党员干部犯错误，并帮助督促其改正错误，保护其创业的积极性和创造性。（4）警示训诫防线制度正是从大处着眼，小处入手，对有腐败苗头的个别党员干部，借用组织力量督促当事人自我反省和限期改正。正式制度的“硬约束”与非正式制度的“软约束”在警示训诫防线中得到了妥善的协调。

三、警示训诫防线生成的制度搏弈解析

制度是博弈的结果。这是一个被布坎南叫做“公共选择”的过程，它是社会博弈参与者们实现的许多均衡格局当中的偶然实现了的一个均衡格局。而制度变迁则是一个演化的历史过程。

制度变迁一般包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者指的是“现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在影响获利机会时自发倡导、组织和实行。”[8]后者则是“由政府命令和法律引入和实行”的变迁。诱致性制度变迁是一个自发的过程，它符合非正式制度演化的机理；强制性制度变迁则是一个自觉的过程，其推行主体只能是国家，符合正式制度演化的机理。

从搏弈论角度来看，完全自发演进的制度和完全人为设计的制度都是不存在的，制度的形成往往是自发演进过程与人为设计过程各种利益合力的结果。在制度形成与变迁中，制度对社会主体的行为和发展机会具有决定性的影响，但是，社会主体的行为同样也会影响制度变迁的路径和方向。由于制度能够渐进的塑造人类的行为，制度就不仅仅是已经形成的行为准则，它还能够塑造人的未来的行为。可以说“制度在很大程度上决定着人们如何实现其个人目标和是否能实现其基本的价值。……制度还影响着人们所持有的价值观和人们所追求的目标。”[9]

警示训诫防线制度正是在社会多元利益的博弈中内生的。这种多元搏弈体现在：（1）正式制度和非正式制度的矛盾和对立，以及在正式制度和非正式制度之间的空白地带所引发的制度需求。（2）社会政治经济生活中的腐败者所进行的 “成本—收益”的比较，考虑其道德（心理）成本、实施成本、惩罚成本以及其可能的收益来决定其是否采取腐败行为以及在多大程度上采取腐败行为。通常在社会约束软化、腐败成本较低、腐败利润较高的情况下，腐败的发生就会变得较为普遍。（3）腐败是一个涉及诸多领域的、始终与公共权力相伴生的制度现象，因而彻底消除腐败的设想也就是不切实际的幻想。在国家反腐倡廉制度的目标设计中，制度设计者的利益也即国家的利益需要优先考虑，制度执行者和被约束者的利益也需要充分考虑。（4）警示训诫防线制度的构建，正是在各方利益主体的利益都得到充分尊重和保护的情况下，从预防和反腐败、保护和培养干部、巩固和加强党的执政地位的实际需要出发，由组织推动和工作实际共同催生的一项全新预防和反腐败的制度。

四、警示训诫防线作为制度创新的可能倾向

制度创新是制度主体解决制度短缺或优化制度结构以实现效用最大化而进行的制度安排。警示训诫防线正是运用“教育+强制”的办法，从源头上根除腐败的一种制度自创新。警示训诫防线从心理和行为分析的角度，发现在通往腐败的道路上，行为人的腐败一般都存在着一个由小错误到大错误，由一般问题到严重问题，由轻微的违规违纪到触犯党纪国法的量变过程。而原有的反腐败体制对这一量变过程完全依靠自律性约束，造成防腐反腐过程中预防不够、动态监管不力的状况，致使一部分本来可以挽救和转变好的人最终蜕变为腐败分子。警示训诫防线从加强党的执政能力的高度，将组织对公职人员、特别是党员干部的监管教育延伸到这一量变过程，创建了一套全新的纠错改正机制，加强了廉政制度建设，形成了用制度规范行为、规范公权力运行、规范人事管理的有效机制。

当然，制度创新中还需要注意的是，制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，即“路径依赖”。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，被锁定在某种无效率的状态之下。一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。任何制度理论都有自己的人性假设基础，是对现实人性的抽象概括，但人性是具体的、开放的、发展的，总是随着人的活动的发展而发展，是一种不断否定和生成的超越性、历史性的存在。因此，人类有意识的任何制度创新，都应该充分关注制度所赖以存在的社会、制度中的人、各种组织及其它们的心理、观念、思想和意识形态的演化，适时对制度做新的安排，完善制度功能，顺利实现制度的预设目的。

警示训诫防线具有同样的性质，其自创性必须严格限定在正式制度的强制性与非正式制度的自觉性之间，能够最充分的在腐败行为量变至需要强制性克服时预先加以解决，也要避免更多的倾向非正式制度一边，过分的促成道德、良心的醒悟。任何一个方面的偏颇，都会影响其自创性价值的破坏，防碍警示训诫防线在反腐倡廉中的效果。

五、警示训诫防线的社会经济制度关怀

警示训诫防线满足了经济社会发展的制度需求，对经济制度中的特定人行为能产生积极的、有效的制约。这种制约就其形式而言，表现为对错误言行、问题产生的早期阶段以及腐败萌芽的有效克服。但在形而上的意义上，警示训诫防线并不仅仅是单纯的“防腐反腐”的制度新机制。其客观上的作用远远超越了制度创设的最初意图，而表现为良好的社会经济制度关怀。

市场经济的本质属性就在于通过市场实现资源的有效配置，我国改革开放20多年，虽然进行了漫长的市场经济制度建构，但资源配置的非市场因素仍有很大影响。在资源非市场配置的情况下，掌握资源就等于掌握了权利，因而形成普遍“寻租”的不良风习，寻租的利益可能“化公为私”，也可能化大公为“小公”，在很大程度损害了市场配置资源的功能，导致市场失灵。警示训诫防线对寻租行为的排除，就在客观上克服了寻租造成的市场缺陷，补充、强化了市场的资源配置作用。

现代市场经济还包含了一定的国家干预色彩，特别具体到我国政府主导型的市场经济，国家干预的程度会更明显。但基于国家干预的决策者的有限理性，干预也不可能十全十美，而且还可能存在一些自利性的机会主义行为，发生政府失灵问题。对政府干预决策中的自利性机会主义行为，适用警示训诫防线，会及时、有效的避免机会主义的滋长，矫正国家干预的方向，确保国家干预能真正发挥对市场配置资源的补充作用。

市场经济也是一种风险经济，特别是在经济的转型时期，许多东西需要探索，小平同志早就说过“要摸着石头过河”。但要改革、要摸索，就可能会不小心摸不着石头，会湿了衣服。这应该是一种可以容许的错误，他反映的是推进改革的能动性、积极性、创造性的问题。对这样的错误，如果适用党纪国法来处理，无疑会限制改革的动力和积极性，因此，用警示训诫防线对因用心不够或者工作过失造成的错误加以纠正，其实是对改革的一种保护，发挥的是党的政策对经济发展的保驾护航作用。

李永宁：西北政法学院法学研究所副所长，教授

刘治斌：西北政法学院副教授