健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，是贯彻落实党的十八大精神的重要任务，是建立健全惩治和预防腐败体系的重要内容，也是加大反腐倡廉建设力度的现实需要。党的十八届三中全会在安排部署反腐败体制机制创新和制度保障时，明确要求全面落实向党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。根据纪检监察机关“三转”的要求，如何进一步完善纪检派驻机构统一管理体制和运行机制，使派驻机构更好地履行职责，更有效地推进反腐倡廉建设，需要进一步的探索和完善。以麟游县推进纪检派驻机构统一管理为例，作以探讨和思考。
一、工作现状
2012年4月，按照宝鸡市纪委关于对派驻机构实行统一管理的实施意见，麟游县将派驻机构的双重领导体制改为由县纪委直接领导，在保持县级各部门和县直各单位现行纪检组织机构总数和人员编制不变的情况下，对县级各部门纪检组织实行了派驻统一管理，向11个县级部门党委和15个部门党组派驻纪检机构26个。纪检派驻机构实行统一管理以来，在各派驻机构的努力和驻在部门党组织的关心支持下，派驻机构认真履行职责，发挥了积极作用。
一是派驻机构对驻在部门领导班子及领导干部的监督得到进一步加强。注重加强对领导班子及其成员和“三重一大”事项的监督，积极围绕驻在部门权力运行重点部位和关键环节，大力开展廉政风险防控机制建设，着力规范权力运行，防范廉政风险发生。
二是协助驻在部门加强反腐倡廉建设取得了新成效。派驻机构在协助驻在部门加强惩防体系建设、开展反腐倡廉教育、纠正损害群众利益的不正之风、推进治本抓源头工作、加强反腐倡廉制度建设、查办违纪违法案件等方面，做了大量富有成效的工作。
三是对派驻机构的管理工作进一步加强。县纪委十分重视派驻机构工作，纪委常委会坚持定期不定期召开派驻机构负责人工作会议，对重点工作提出明确要求；推行基层纪委书记、纪检组长向县纪委常委会述职制度，督促派驻机构履行职责，抓好任务落实；组织派驻机构负责人对作风建设开展联合交叉检查，促进了作风建设督查常态化；加强对派驻机构工作的督促检查和考核，促其认真落实监督责任。
二、存在问题
实行统一管理，对促进派驻机构履行职责、推动反腐败工作方面发挥了积极作用。但是，根据新形势新任务的要求，纪检派驻机构工作中还存在一些不适应、不到位的问题，需要进一步加强和改进。
（一）管理体制不完善，监督职能难以发挥。从各级纪检派驻机构运行现状看，目前无论是“派驻”和“统一管理”都是不完全的。
一是“受制于人”。现行派驻机构的管理体制实质上只是做到了对派驻机构业务工作和干部工作的统一管理，派驻机构干部的工资福利待遇、奖惩考核、工作条件保障等仍由驻在部门负责，这就决定了派驻机构干部与驻在部门在利益上存在千丝万缕的联系，在执纪监督上缺乏相对独立性和权威性，不能做到铁面执纪，没有真正实现对驻在部门领导班子的监督，背离了派驻机制设计的初衷。
二是“听命于人”。派驻纪检组长又担任驻在部门党组成员，受驻在部门党组织领导，在执纪监督和查办案件工作中，必须接受驻在部门党组织领导，查不查谁、查到什么程度、处理轻重都要驻在部门党组织负责人同意，导致派驻机构发挥监督作用不够充分。从近年来查处县级部门领导干部违纪违法案件情况看，几乎没有派驻机构提供案件线索和组织查办的案件。
三是被“视为外人”。少数驻在部门认为派驻机构是上级纪委专门派来监督自己的，工作中存在着提防意识和抵触情绪。有的驻在部门有意淡化纪检组长参与权、知情权、决策权，有意弱化派驻机构的监督职能。
（二）职能定位不清晰，主业主责被边缘化。
一方面，派驻干部角色定位存在偏差。派驻机构干部的职责职能虽已明确，但对角色定位的认识仍不够明确。目前，县级部门26家派驻机构干部，都是未派驻前的纪委书记、纪检组长。派驻机构实行统一管理后，虽已明确其在县纪委、县监察局的领导下，实行统一管理，对县纪委负责，但由于派驻机构干部长期在驻在部门领导下开展工作，工作、学习和生活同在一起，惯性思维根深蒂固，对自己是县纪委、县监察局派到驻在部门履行监督工作的意识不清晰，缺少认同感、归属感，对“我是谁”、“我是干什么的”，在受谁领导、对谁负责的问题上认识模糊，向驻在部门领导请示汇报多，主动向上级纪委请示报告不够。
另一方面，驻在部门领导思想认识存在误区。尽管中央纪委对“派驻机构对派出机关负责”、“纪检监察机关对派驻机构实行统一管理”等规定三令五申，但有些驻在部门党组及其负责人没有改变以往双重领导的思维模式，仍然把派驻机构视为内设机构，认为是“自己内部的人”，与班子成员同样进行业务分工，安排派驻机构人员参加各类业务检查。这样就使派驻机构普遍存在工作面铺得太宽、职能泛化、主责弱化等现象，有的驻在部门党组还安排纪检组长分管党务、信访、扶贫等工作。有的部门把凡属反腐倡廉建设工作方面的文件、通知和部署的任务等，一律交由派驻机构承办，把本应自己落实的主体责任转嫁给派驻机构，使派驻机构疲于应付繁杂的事务性工作，无法将主要精力集中到监督执纪主业主责上。
（三）管理制度不健全，统管工作缺乏有效抓手。
首先，派驻统管的制度虽已启动，但配套制度不够完善。目前中央和省级对派驻机构的统一管理和职责职能规定都是以文件形式指导的，没有出台刚性规定，工作制度不够完善。上级纪检监察机关如何在工作上、组织上和后勤保障上加强对派驻机构的领导和管理，缺乏具体办法和配套制度。
其次，派驻机构与驻在部门的关系不够规范。派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系。但受多种因素的影响和制约，各地贯彻落实中央关于“各级纪委书记（纪检组长）按同级副职配备，并排在同资历的副职前面”的要求还不到位，作为党组成员的纪检组长在班子中的排名普遍靠后，相对处于弱势，派驻机构在驻在部门、派驻纪检组组长在班子中的地位、作用等重要问题都没有得到有效解决。
三、改进建议
目前派驻机构统一管理工作中存在的问题，既有工作机制不完善、运行体制不顺畅的原因，也有管理制度不健全、制度执行不到位、上级纪委支持指导不力等原因。解决这些问题，要在理顺派驻机构管理体制机制、探索有利于发挥派驻机构职能作用的模式上下功夫。
（一）改革体制机制，完善派驻机构统一管理模式。
一要理顺派出机关和派出机构的关系。借鉴有关省市派驻机构的改革模式和成功做法，按照“统一收编、综合派驻、分组监督”的思路和“集中、精干、权威、高效”的原则，对县直单位实行纪检监察机构派驻综合改革，将派驻机构的日常管理、教育培训、年度考核、轮岗交流、工资福利、后勤保障等收归县纪委监察局直接领导、统一管理，彻底割断派驻机构与驻在部门的利益关系，排除派驻干部的后顾之忧，从根本上解决过去工作体制形成的矛盾和弊端。
二要理顺派驻机构与纪委监察局机关各室的关系。机关各室召开会议、部署工作、开展活动，凡涉及各有关单位的，要通知派驻组参加；下发文件主送单位是县直部门的，也要直接发送派驻组；县纪委内设室在部门开展工作时，抽调派驻机构干部直接参与。
三要理顺派驻机构与驻在部门的关系。注重配套衔接，进一步加强相关制度授权和政策支持，不断探索同级监督的有效途径。要突出“派驻”属性，在保持纪检组长担任驻在部门党组成员的同时，要明确纪检组长在驻在部门的独立性，保障和落实参与权、知情权；明确派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系，不是在驻在部门领导下开展工作；明确纪检组长不分管驻在部门业务工作，派驻机构不参与驻在部门议事协调机构，派驻机构领导干部不兼任驻在部门机关纪委书记，减少对驻在部门班子及其成员进行监督的顾虑。
（二）加强制度建设，提高派驻机构履职尽责能力。
一是完善顶层制度设计。建议在中央纪委、监察部层面，按照党章和行政监察法的规定，尽快研究出台《纪检监察派驻机构管理条例》，明确和规范派驻机构的工作职责、工作定位、工作关系、教育管理和工作保障等重大问题，从制度层面解决派驻机构职责定位模糊、与驻在部门职责分工不清、监督重点不突出、关系不顺畅等问题，使派驻机构能够依纪依法履行职责。
二是加强配套制度建设。要从加强规范化管理入手，进一步健全完善派驻机构内部管理各项规章制度，从学习、会议、考勤、请示报告、公文办理、保密纪律、档案管理等方面作出详细规定，使派驻机构的日常管理和业务工作开展做到有章可循、有规可依。要从加强对派驻机构监督指导层面入手，建立纪委常委联系派驻机构制度、派驻机构汇报工作制度、工作例会制度、监督检查制度、责任追究制度等，及时了解掌握派驻机构工作开展中遇到的困难和问题，更加有效地督促和指导派驻机构开展工作、履行职责。
三是完善派驻机构与驻在部门的工作责任制度。按照各级党委（党组）承担党风廉政建设主体责任、各级纪委（纪检组）承担监督责任的要求，研究制定《落实党风廉政建设“两个责任”的实施意见》及其具体办法，对驻在部门应承担的工作任务和派驻机构独立完成、协助完成的工作进行一一明确规范，确保各责任主体主动作为、各司其职。派驻机构要明确自身角色定位，切实履行监督责任，种好自己的“责任田”，既要代表派出纪检机关对驻在部门领导班子实施监督，督促驻在部门党组认真履行党风廉政建设主体责任，又要尊重和协助驻在部门的工作。明确驻在部门党组支持执纪执法机关履行职责的责任，配合派驻机构开展工作。
（三）创新工作方法，加强派驻机构干部队伍建设。
一是健全完善派驻机构干部监管机制。按照中纪委书记王岐山对纪检监察干部提出的“打铁还需自身硬”的要求和纪检监察干部行为规范，注重加强对派驻机构干部责任意识、派驻意识的教育，促其树立正确的政绩观。注重加强对派驻机构干部的教育培训和业务指导，使之既熟悉和掌握纪检监察业务知识，又充分了解驻在部门业务和熟悉法律法规，不断提高履职监督能力。派出机关要建立健全工作约谈、定期报告工作、执纪办案工作管理等机制，切实强化对派驻机构干部的监督管理。
二是选优配强派驻机构干部队伍。选好配强派驻机构领导干部特别是主要领导干部，严格掌握干部选拔任用标准，切实把党性好、作风正、能力强、威信高的优秀干部选拔到派驻机构领导岗位上来。要严格执行纪检干部准入制度，选调和录用一批熟悉财会、法律、审计等业务的干部，不断优化派驻机构干部队伍结构。加快健全派驻机构干部队伍提拔任用和交流机制，打通纪检监察机关干部、派驻机构干部、其他党政机关干部之间相互交流任职的渠道，有效解决派驻机构干部“流不动、转不开、出不去”的问题。
三是科学建立派驻机构干部考核机制。针对目前存在的比较单一、笼统的考核方式，制定派驻机构干部考核办法，定性与定量结合，考核内容和要素具体化，形成科学、合理、客观评价派驻机构干部工作实绩的考核机制。对于刚正不阿、秉公执纪、坚持原则、敢抓敢管，执纪监督、查办案件有突出贡献的派驻机构纪检干部，应予以重奖和重用，真正形成正向激励机制。
